关于反腐问题的系列文章

低廉的价格获得能源矿产开发权；而另一方面则绕开外汇管制把大量的财富转移到国外。

司法腐败使司法独立形同虚设

这就是延续至今的俄罗斯治理现状——寡头致力于更大的特权和财富转移，普通人企图想方设法涌入到寻租行业中。于是，俄罗斯也出现了“公务员热”。而在面对这些富人时，当局的首要考虑是区别对待，为我所用，而不是打击寡头，建立真正的市场竞争。这样一来，别列佐夫斯基这样不听话的寡头倒下了，叶利钦外孙女婿杰里帕斯卡这样的新寡头又涌现出来。

在新闻自由方面，俄罗斯多年来在全世界176个国家中排在140位左右。普京上台之后开始打击寡头，第一批目标便包括传媒大亨古辛斯基手中的“桥”集团，此后，随着别列佐夫斯基等大亨的倒下，包括“独立电视台”、《生意人报》在内的许多有影响的电视台和纸媒易主。此后，普京成立了“全俄电视广播集团”，将全国大部分电视台收入囊中，对它们进行全方位管理。剩下一些较有影响的电视台，基本上也都被忠于普京的“俄气”等大集团出资买下。而那些不听招呼的编辑记者，则往往有性命之忧。

从表面上看，俄罗斯已经实现了司法独立，实施了和美国一样的大陪审团制度，俄罗斯公民可以就任何问题向法院起诉，法院必须受理。但与此同时，严重的司法腐败使得司法独立形同虚设。一方面，审判过程经常需要考虑政治因素的影响；另一方面，法官索贿、受贿、敲诈勒索等情况很普遍。根据调查，一个州法院院长每次办案平均收贿1.5万到2万美元，一个市法院普通法官办案的平均受贿金额也达4000美元。司法腐败造成的最严重的后果，就是人们对司法机关失去了信任，普遍认为不能依赖司法求得公平与正义。2010年6月10日俄罗斯科学院社会学所一项调查报告就说“连幼儿园的儿童都不相信法律面前人人平等”。

这样一来，在缺乏制度保障的情况下，俄罗斯反腐败效果不彰是必然的。更严重的问题是，在普京“可控制的民主”之下，反腐败的对象是有选择的，因此往往沦为打击异己、巩固权力的工具。在这样的背景下，无论普京说多少次“要像对待叛国罪那样惩治腐败”，都很难走出“越反越腐败”的怪圈。

作者是中国资深媒体人

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肖俊：《政府与公务员伦理法》——反腐败的制度之本

最近王岐山书记在一次会议上提出要加强反腐败立法，但究竟如何立法未有

明确。笔者对立法表示支持，但究竟应如何开展反腐败立法，笔者建议立法应从根本着手--尽快将《政府与公务员伦理法》列入立法议事日程。

一、 公务员财产申报与公示只是反腐败制度的一部分

社会各界在谈论反腐败制度建设时，大多数希望要尽快推行“公务员财产申报与公示”。十八大之后，中央对此已有明确的态度，已选择几个地方进行干部财产申报试点。在十八大之前，也有新疆阿勒泰等地已经尝试过干部财产申报，对反腐工作产生一定积极效果，但中央考虑诸种因素后并未急于全面推行，而是选择了较为稳妥的试点方式。尽管社会上批评声不断，但也可见中央的态度已经比较明确了，不仅要搞干部财产公示，而且还拟启动相关立法工作。

多年来以来，反腐败效果不彰，根本在于制度建设滞后。参考国外廉洁指数高的国家反腐方面的经验，比较完善的反腐败反贪污反渎职的立法与制度应包括这么几个方面：1、《反贪法》。这是很多国家反腐败的早期制度安排，主要针对公务员的贪污受贿行为所制定的行为规范。2、独立的司法体制和反贪污调查机构。即便刑法还不完善，但是因为有独立的司法审判，对贪污受贿犯罪的惩处可以不受或者少受政治的干预；独立的反贪机构拥有独立的调查权，可以避免来自政治或者其他方面的干扰。3、《政府与公务员伦理法》。这是反腐败发展到一定程度后所推行的公务员基本行为规范，如果说财产公示、反贪调查是贪污腐败行为发生之后的惩处制度，那么《政府与公务员伦理法》则是最好的预防腐败发生的法律规定和行为规范。4、公务员伦理办公室。这个办公室设立的目的是为了更好地开展伦理培训，解释伦理行为，开展涉及公务员伦理的调查，是设立在公务员系统内部的、以预防腐败为目的的机构。

二、《公务员伦理法》的立法原意：预防应先于惩治

十八大上，新领导班子特别强调了反腐的决心。反腐败工作基本是与改革开放相伴随的，力度逐渐加大，但是腐败似乎并未能得到有效遏制。在诸多反腐倡言和学术成果中，制度性建设一直是反腐的重心。制度建设除了反腐的机制建设外，最为重要的是法制建设。参照廉洁指数比较高的国家和地区，机制建设方面

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最关键的公务员财产公开申报制度，而法制建设方面最重要的是颁布《政府与公务员伦理法》，《公政府与务员伦理法》在预防腐败方面具有根本而长远的意义。

纵观国外（境外）廉洁指数比较高的国家，《政府与公务员伦理法》成为最基本的预防腐败法律规定，经过制度建设和反腐执法，公务员伦理已经成为一种日常的行为习惯，形成了一种注重廉洁的行政文化和政治文明。当然，例如美国、日本，都是经历了较长时间的反腐败之后在80年代左右才最终形成《政府与公务员伦理法》的法律文本。在历经较长时间的反腐之后，她们终于意识到预防重于惩治，而《政府与公务员伦理法》则可以起到最基本的预防作用。

二、 为什么需要制定法律预防贪腐？

公务员，现代国家称为职业公务员，在古代国家中称为文官、执政官、吏。经由马克斯〃韦伯的现代化理论的诠释之后，经过专门选拔的、职业化的公务员也是现代化的一种，因为符合专业化效率化的理性原则。不论其选拔方式如何，都是为市民服务的却掌握行政权力的公务员。英语public servant一词，是由civilservant演变而来，从女王的仆人演变为为公众服务的文员，再进而演变为突出绩效的美国政府雇员（govermental employee）。在中国，也是从皇帝之臣，转变为现在的公务员，由为皇帝服务转变为为国家为公众服务。词义的演变也意味着职能角色的演变。虽然公务员带有公共服务者角色的意涵，不过公务员毕竟是坐在公共职位上、掌握着或大或小的公共权力的“雇员”，如果没有比较完善的制度环境，公务员的贪欲得不到有效遏制，那么贪腐行为就不可避免。

文化有差异，但是人性是一致的，趋乐避苦是人的本性，人会计算、会选择对自己最好的或者比较好的结果，在缺乏公平机制和制度约束的情况下人会利用自己的优势占有、抢夺更多的好处，对于公务员贪贿的预防其实就是建立在这种人性恶的假设基础之上。就任何时代任何国家的官僚组织来说，都会采取一定的法律制度来约束人的贪欲。如果不从制度是约束，贪腐了不去惩处，那么贪欲将毁灭组织所拥有的一切。因此，自古以来不同文明中都包含了预防贪腐和惩处贪腐的法律文明、制度文明，这其实也是普遍人性基础之上的政治法律建筑。

四、《政府与公务员伦理法》如何规范公务员的伦理行为？

反腐败法制体系除赋予相关行政机关以必要的职权外，也应对政府与公务员

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的行为进行规范。腐败包括政府腐败和公务员个体腐败，不过因为政府腐败更主要是政治范畴，即政治腐败，所以早期反腐败的重点在纠正政党分肥体制的弊病。在基本完善政治体制改革后，预防腐败和惩治腐败的重心就落在政府行政行为和公务员上。我们知道，政府是一个掌握行政权力的大型组织，其决策、执行、执法等行为虽然属于组织行为，但是也可能在行为选择是设计伦理问题，触犯伦理规则。而公务员是具体行政执行人，公务员的某些行为也很可能在有意无意之中触及伦理准则。现代行政理论中有不少学者均将政府看着是一种“必要的恶”，政府作为有自身利益需求的大型组织具有“恶”的本性，而公务员也同样具备天然的“人性恶”，具有趋利避害的功利本性。因此，以法律的方式为政府和公务员设定一个行为框架和伦理基本线，将政府和公务员的“恶”关进制度的铁笼。这种制度是现代文明的一个重要部分。

以美国为例。美国从1958年7月国会通过《美国政府部门伦理准则》开始，先后通过并颁布《政府官员和雇员伦理行为准则》（1965年）、《政府行为伦理法案》（1978年）、《美国政府伦理改革法案》（1989年）、《政府官员及其雇员的行政伦理行为准则》（1990年）、《美国行政官员伦理指导准则》（1992年）等等。对政府行为、政府官员及公务员行为，以及参众两院议员的职务行为均进行了明确的法律规范，建成了世界上有关公务员伦理规范最为完善的明文法律体系。美国反腐败法制体系有很好的参考价值：美国不仅法律体系完备，而且制定非常严密，立法水平很高，漏洞不多，使得政府官员和公务员很难有钻法律空子的机会， 即使有贪腐和违法伦理准则的行为，也很快会被惩处，严重的会被审判、入狱。

《政府与公务员行为伦理法》之所以重要，就在于这部法律可以对政府与公务员的行为进行严密的规范。具体来说有如下一些方面：1、对政府与公务员的不当行为有较为细致明确的规定，可以依据法律了解和确定哪些行为属于不应当发生的违反伦理准则的行为，例如收受礼品，什么性质的礼品是可以收、什么性质的礼品不可以收，例如什么情况下必须回避、回避利益冲突；2、有明确的惩罚处理措施，触犯了什么规定必须受到什么样的处罚，操作性很强；3、明确了主管和处理伦理事务的主体机构，对相关机构的职权有明晰的规定。

在中国，党政不分导致党纪、政纪混淆在一起，使得公务员行为一直未能形成自己的行为伦理规范。而自78年以来颁布的几十份党纪政纪文件，对公职行为的规范常常与党员身份及私人生活行为规范混淆在一起，涉嫌侵犯私人生活领域。且大多数只属于党内文件不属于伦理法律，因而在约束公务员、给公务员进

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