反腐规则与反腐绩效

反腐规则与反腐绩效

【内容提要】 各国的反腐规则中通常包含着对反腐成效、反腐重点、反腐主体等方面的界定，它直接关系到国家施行的反腐败战略所能取得的绩效。正确的反腐规则必然有助于取得优异的反腐绩效。在反腐规则上的调整将会推动中国在预防腐败、惩治腐败、控制腐败方面取得更为显著的成就。为了实现腐败治理状况的改善，当前应当将民众满意度作为衡量反腐成效的重要指标，实施更加注重治本的反腐败战略，充分发挥公民在促进更好的腐败治理中的作用。

【关 键 词】腐败治理 反腐规则 绩效评估

当前腐败治理问题之所以受到世界各国的重视，更深刻的原因在于各国都不同程度地承认政府治理体制上的局限以及在若干领域的失效。善治代表了政治发展的理想状态，通过腐败治理评估，不仅有助于发现腐败治理的现实状况与理想状态之间的差距，而且可以批判性地审视当下的治理规则，明确腐败治理改革的方向。 一

从腐败治理绩效评估的角度来说，腐败治理所应遵循的治理规则比治理绩效更为重要。正确的反腐规则必然有助于取得优异的反腐绩效。腐败治理的绩效评估首先应当从反腐规则入手，反腐规则的评估是对国家施行的反腐战略中所包含的有关反腐成效、反腐重点、反腐主体等方面界定的评估。只有在科学的绩效评

估理念的引导下，才能推动形成并实施正确的反腐战略，进而对改善与提升腐败治理的质量与水平产生积极的影响。

1.“产出”抑或“结果”？

在政府绩效评估中，“产出”与“结果”是两个需要严格区分的概念，前者是指政府提供的服务与公共产品，后者是指“产出”的实际效果与影响。美国《参议院政府事务委员会关于政府绩效及成果法案的报告》中指出：“绩效目标类似于‘产出’或‘成果’，后者通常而言是政策目标的重中之重，前者往往是有效的管理工具。”①政府绩效评估的目标是为了推动政府改变自身行为，而改变政府行为的重要步骤是创造对行为结果的关注，因此，在绩效评估中，达成政策目标的成果性指标的重要程度要甚于政策出台的产出性指标。正如美国国家绩效评价委员会所提出的目标：为了从繁文缛节向成果转变，创造一个高效而节约的政府。②

反腐败是一项艰巨的政治任务，国家在反腐措施方面的“产出”是不可或缺的，但是，如果国家的反腐战略只是一味追求反腐政策出台的数量规模而不顾实际取得的效果，显然是有失偏颇的。仅以反腐政策出台的产出性指标为依据进行反腐绩效评估，将有可能引导反腐败斗争走向表面化、形式化；以达成反腐目标的成果性指标为根据进行的反腐绩效评估，则会推动国家的反腐战略取得切实、持续的绩效。《联合国反腐败公约》第二章第五条第三款指出：各缔约国均应当努力定期评估有关法律文书和行政措施，以确定其能否有效预防和打击腐败。一些国家的管理者由于缺少明确的反腐目标和有关反腐结果的信息，在试图提高反腐战略有效性的过程中处于不利的地位。在获取这样的信息方面，世界银行研究院的做法值得借鉴。世界银行研究院是一个为了给那些寻求世界银行建议和专家

意见的国家提供帮助的机构。为了提高一些国家公共部门的治理水平和效率，为了给推进杜绝腐败的改革计划提供支持，世界银行研究院在长达十几年的时间里针对19个国家和地区开展了“治理与反腐败诊断调查”项目，通过实证的诊断调查生成反映人们对腐败现状感知的真实数据，从而影响这些国家的改革进程。民意调查是衡量绩效的有效途径。该项目正是一种以实际效果为导向的绩效评估，它以问卷调查方式开展民意调查，以官员、企业界人士、普通公民的实际感受作为参考性数据。调查项目包括了解官方机构具体腐败行为的公职人员调查；了解公共部门腐败行为对私有部门发展影响的企业调查；了解普通公民对于公共部门和私有部门中的腐败行为的体验与认识的家庭调查。

2.“短期效率”抑或“长期效益”？

几乎所有的政府绩效评估都会涉及效率与效益方面的指标，同时又要根据评估对象的特殊性，选定绩效评估的重点，即以“效率”为评估重点还是以“效益”为评估重点。以“效率”为重点的绩效评估，强调的是投入与产出的比例关系，力求以最小的资源投入(人力、时间等)获得一定数量的产出，追求投入的有效性。以“效益”为重点的绩效评估，强调的是最终的效果与影响，力求最大程度地达到预期目标，追求目标的最大化。

腐败起源于人性中的贪欲，当人类还没有寻找到有效的方法将贪欲从根本上消除时，人们抑制腐败的努力将是长期的。新西兰著名反腐研究专家杰瑞米·波普指出：“在反腐败方面，没有什么药到病除的良方，虽然有一些领域在治理时见效较快——如简化海关管理程序、开放公共采购从而使其更加透明、惩治大批的腐败官员，甚至打几个‘大老虎’——但是并没有一个包治百病的良方，反腐败实际上是一个长期而艰巨的过程。”③如果国家选择为时很短、收效甚速的反

腐战略，通常能够对腐败分子给予有力、及时的打击，特别是在腐败猖獗的时期，该战略用于反腐败斗争的概率很高，也能够获得民众的喜爱，但只是短期的治标方法，通常不可能做到从源头上根治腐败。以清除腐败现象，而不是以清除腐败分子为重点的反腐战略，其目标是通过长期积聚反腐能量最终消除产生腐败的原因，是一种长效性的治本战略，但通常需要长期投入，收效短期内不明显，甚至有公众会怀疑政府反腐只是在“作秀”。如果对前一种反腐战略选择以“效率”为重点的绩效评估，自然得到较好的评估结论；反之，如果选择以“效益”为重点的绩效评估，结论则相反。如果对后一种反腐战略选择以“效益”为重点的绩效评估，自然得到较好的评估结论；反之，如果选择以“效率”为重点的绩效评估，结论也相反。上述两种反腐战略并不矛盾，可以相互支持与补充，但如果过分倾向于某一种反腐战略，而忽视另一种反腐战略，却会给反腐败斗争带来严重影响。当一国的反腐败斗争过于倚重为时很短、收效甚速的反腐战略时，适宜选择以“效益”为重点的绩效评估而不是以“效率”为重点的绩效评估，以推动政府采取长效性的反腐措施；反之，当一国的反腐败斗争过于倾向长效性治本战略时，适宜选择以“效率”为重点的绩效评估而不是以“效益”为重点的绩效评估，以促进政府提高反腐惩处力度。

3.“顾客”抑或“公民”？

在美国《国家绩效评价委员会的报告——从繁文缛节向成果的转变》中，专门指出了“顾客”与“公民”的区别。该报告指出：“我们使用‘顾客’一词，不用‘公民’，公民可以参加民主决策，顾客则是从特定服务中获益。”④将公众以“顾客”身份纳入评估要素的评估方式，强调有效的政府应当根据“顾客”的需要调整工作方式，一切以“顾客”利益为重，虚心听取“顾客”意见，但“顾客”并不是公共事务的积极参与者，只是消极的观察者、评论者。将公众以“公