大部制改革，《大部制改革与政府管理创新》试卷及答案

的设置中，将那些职能重叠，业务雷同的事项交给一个部门来管理，这样可以最大限度的减少职能交叉，政府部门多重管理，达到降低行政管理成本，提高行政效率的目的。 我这大概就是大部制的基本含义，应该说我这些年来，在十一大之前，我在全国各地讲学，也包括在国家行政学院讲学，我一直在呼吁大部制的管理体制，管理模式，十七大以后，我也是国内比较早的写了这方面的文章，然后我在北京日报发表了叫《变“九龙治水”为“一龙治水”》，我也写过《要冷静看待大部制改革》等等。我对大部制做过一些研究，所以现在看到，首先我们要搞清楚大部制的基本含义，那么按照我的理解，或者按照我个人的研究，就是大部制这种管理模式，实际上它并不是从中国开始，我的整体感觉是从国外发达国家他们开始的，最早应该说在上个世纪70年代以后，公共管理变革中，我认为最早应该从英国率先开始探索这种大部制改革的模式，那么应该说后来逐渐的被发达国家广泛的采用。所以你可以把大部制国家理解为叫大交通、大能源、大文化这种管理模式。

那我们想，大部制这种管理体制管理模式，它究竟有什么特点？我觉得要认真总结一下的话，是不是有这样几个特点。

第一个，在发达国家，他们使用大部制管理第一个比较显著特点就是，内阁机构数量比较精干，因为西方国家大部分都是三权分立制政体，内阁是治理国家的，是政府，所以内阁机构，应该说它的整体数量比较精干。那么大部分处在12个到18个之间，比如说日本一府是一省，就是内阁机构12个，美国内阁部是15个。大家所熟悉的五大核心部，美国国务院、美国国防部、美国财政部、美国司法部、美国内务部，这五大部称之为叫美国的核心部，还有运输部、商务部、劳工部、教育部。“911”以后，美国又组建了国土安全部，它一共是15个部，其他英国、法国、德国，这些国家大部也就十五六个，或者是十六七个，到目前发达国家，那个机构设置中没有超过20个部门。但我们现在国务院组成部委是28个，当然不能严格的说国务院组成部委和国务院的内阁机构，不一定完全等同，但是我们大体可以来比照，而且你要认真研究，你会发现，西方国家的这种内阁机构的设置，它大体是保持一种平衡的，换句话讲，是管理政治事务的大体占三分之一，管理社会事务的大体占三分之一，管理经济事务的大体也占三分之一。这是关于政治事务的外交、国防、司法、安全，关于社会事务的教育、医疗、社保，管理经济的商务、能源、农业等等。这是我们的一个特点，就是说内阁机构整体比较精干，而且保持一个大体的平衡。

那么我下面这个表就反应了当代发达国家，也包括俄罗斯这样的转型国家，他们这个内阁机构设置的数量。那么第二个特点就是，他们把决策，这些对市场社会的监管，这三类功能是通过组织相对把它分开的，就是内阁机构它一般不直接行使执行权，那么在下面或者是外面有很多实行执行的机构，还有一些这些机构承担对社会的一种监管，这样就是它的功能整体分化了，那个就是决策权，有一些下面的或者是外面的行使执行权数量更多，有一些是行使监管权。

要打个比方的话，比如说我们香港特别行政区，这个特别行政区在政府架构中，它有3司，69局，3司叫政务司、财政司、律政司，这3司那个时候是香港特别行政区中行使决策权的三个权威机构。下面的69局，应该说整体上是执行机构，这些局不直接形成决策权，包括大家说的廉政公署，它应该行使实施监督权，所以从我们特别行政区这个组织架构来看，它也是有决策、执行、监管这三个相互分离、相互协调、相互制约这样一种功能，这是第二个特点。那么因此相联系，在发达国家，他们也有大量的意识协调机构，我想哪个国家管理都是一样的，我们国家有很多意识协调机构，有各种各样的协调小组，上面很多很多的办公室，这些议事协调。但是我觉得中国这种议事协调机构和发达国家他们的议事协调机构重大的差别就在于，国外的议事协调机构它明确很多，比如说叫簿记会议，或者是簿记联席会议。这些机构它不在多余的筛一个专门的办公机构，这个簿记联席会议协调机构，它的事务主要设到哪一个政府机构，那么它的办事机构就附设在这个内阁部里边，它不单独搞一个实体的办事机构，这样的好处就是不容易造成，比如说实体机构造成这种职能的交叉，这个我觉得和我们的具体做法上有点差别，但是并不是说西方国家没有议事协调机构，它也有很多。我前面讲过，比如说有十几个内阁部，但是下面有一百多个执行机构，美国有15个内阁部，但是外面还有好多地市政府，60多个多元机构，日本有12个内阁部，但是它下面还有一百多个叫独立行政法人，这样一些机构。这是我讲的建设国外大部制管理的第二点。 就是我们看大部制管理的一些特点，大部制的管理究竟有什么优势，按照我的理解，西方在探索大部制改革的过程中，实际上它也是一个发展过程。新的事务多了，政府要学管理，规模设置越来越多，那么协调可能困难了，沟通起来困难了，这时候它的几个部门之间，上面再选一个大部，就给它推起来。所以大家看到，这样一种管理呢，我认为它好象有这么三个明显的优势。

第一个，那么首先推行大部制管理以后，它能够减少部门数量，那么数量减少了以后，它就可能降低部门的管理和运行成本，这道理很简单，你部门设的越多，每个部门都要办公

机构，在德国还有组织人事机构，要有机关党委，要有纪委等等。那么这样肯定是行政别制占的就比较多，运行成本就比较高，这是我觉得第一个优势，数量少了以后咱们就减少很多内设机构，精干了。

第二个，它可以避免政府部门直接职能交叉，职能重叠，政府部门多重管理，那么规模少了以后，它这种部门和部门之间职能交叉的概率就相对比较低了，如果你部门设置很细，那么职能交叉的概率就比较低。所以大家看到从中国的实际情况来看，很明显的就是，我们这个部门设置，最主要的分布过失的主要是在九几年，原因很简单，中国是计划经济过来的政府架构，计划体制下我们学苏联，叫条条专政部门管理，设的部门非常细、非常多，当年中国的机械工业部最多设了九个，有管常规机械的、有管飞机的、有管常规武器的、有管导弹的、有管火箭的，有管卫星的，有管电子的等等，叫一级部、二级部、三级部、四级部、五级部、六级部、七级部，它分的很细，光机械工业设了这么多的部。还有农业、水利、林业、冶金、化工、煤炭、纺织、轻工、石油等等，就是每一个工业部门行业就设一个部门。所以大家看到我们最主要就是在管理经济这些部门中，部门设置过多、分工过细，有明显的职能交叉，多重管理。但是现阶段制度已经发生了很大的变化了，在98年那次改革的时候，当时把主要大多数直接管理工业的部委几乎全部撤销了，就保存了一个国防科技工业管理委员会，又新组建了事业产业部。那么大家看这次通过这个大部制整合以后，把事业产业部和国防科国委也都整合在一起，把两个部撤销以后，组建一个工业与信息化部。这是我们第二个，就是避免政府职能交叉重叠，由此引发的政治多门多头管理。

那么第三个改变，防止部门之间沟通难、协调难，那么大家一想这很简单，在部门要搞协调，相对比较容易的多，如果这个部和部门之间，两个部进行协调，难度就比较大。如果我们再退后一步讲，如果说这两个步协调，或者是两个部上面是两个副总理分管，那么这个协调就会涉及到副总理，依此类推，到省里头如果这两个部协调，上面两个厅的分管领导不一样，那它就涉及到两个副省长，道理完全一样，所以说在内部进行协调，相对就要容易的多。这是第三，是大部制管理的优势。

我前面讲到，英国是最早探索大部制管理这样一个国家，他们的部门，英国人内阁机构中有两个部可以称得上是真正的超级大部，一个是叫环境、食品和农村事务部，这三个放到一起，环境、食品、农村事务，它设为一个大部，再有一个叫贸易与工业部，整个内外贸易，再加上工业，这两者又设了一个大部。这两个可以说是英国的两个超级大部，这个食品环境和农村事务部，这个部组建于2002年。那么它由原来的农业、渔业和食品部，和环境运输

和地区部整合而成，这么多整合成一个大的，叫食品环境与农村事务部。那么它主要负责什么呢？主要负责环境保护，牲畜饲养事业与加工、卫生、动植物防御、种植业、食品和酒业、农村事务、乡村景观、旅游经济持续发展、统计等政策的制定和管理。大家看到这个大部，它一个是超级部，它有广泛的权力。而在这个大部下面，就有21个执行机构，比如说有环境、渔业、海洋生物科学中心、环境保护局、本土种植公物、管理局、渔业管理局、肉类和生疏等这么多的执行机构，而这些执行机构虽然不具有独立的法人资格，但是它不受内阁部的控制，有相对自主权。这是我们看英国的一个典型的大部。

再一个我们可以从发达国家大部的管理，我们是否可以得到一些启示。第一点启示我觉得就是，它的内阁机构数量精干，内阁机构中政务部门、社会部门，这三种类型不同管理部门，大致保持一个相对平衡，这是一点。

第二个，从它的政务是社会少量的部门，各个国家都普遍比较一致以外，都有外交，大部分都有国防，大部分都有司法。那么在经济和社会事务的组合方面，各个国家的组合模式有比较大的差异，没有一个固定的定式，或者叫格式。比如说有的国家把外交与对外贸易职能相融合，有的把财政与宏观经济管理职能相融合，有的把国土整治与运输和环境保护的职能相融合，有的把农林水职能相融合，有的把运输、建筑和城市发展职能相融合，从这个上讲，我们说大部制内容在不同国家，它并没有统一的定式，这是第二个特点。

那么第三个特点就是，普遍适应的是决策、执行、监督这三者相互分开，那么使他们的政府机构部门功能相对分化，所以说按中国人话的讲，最大限度的避免既当运动员，又当裁判员，决策和执行相对分开的。你像在英国撒切尔夫人时代，把决策执行分开以后，它的执行机构内部有了市场化的管理机制。我可以举个例子，就是这些机构，按照你的执行任务，跟你有别致，跟你有财政拨款，到年底，有了独立的部门对你工作进行评价、评估，如果你完成的不错，拨款可能是按你行政别致，比如说别致80个，可能按80个给你拨款，实际你可能用了75个，那么拨款财政一千万，你可能用了九百万，还欠一百万，那么你可以在内部进行自我分配。所以在英国有的执行局不叫执行局局长，有时叫总经理，这是我觉得第三个启示。

第四点就是，应该说在发达国家，它的内阁机构，就是行使决策权的内阁部门整体上是相对稳定的，一般法定化程度要比较高，除了个别国家，像法国之外，大部分国家内阁部门