大部制改革，《大部制改革与政府管理创新》试卷及答案

济总量到了全球第四。但是占世界GDP的比重只有5%，占了世界二十分之一，当然现在可能要二十分之一要多一点，大概占到6%左右。即使这样，你有世界22%的人口，13亿人口一平均，绝大多数都到了世界第一百位以后了。所以温总理有两句很经典的话，他说中国再小的事，如果让13亿人口一乘就变成天大的事；中国再辉煌的成就，如果让13亿人口一除就变得微不足道。

更值得我们反思的是，早在五十年以前1955年中国当年的经济总量占世界经济总量已经到了4.7%，而五十年以后，也只占世界5%。大家说为什么？原因就是上个世纪五十年代以后，实际经济在高速发展，而中国，特别我们大陆过多地搞阶级斗争，使世界和平战略发展机遇和我们这个国家擦肩而过。所以有人说，这三十年的高增长带有明显的恢复性增长的因素，带有补课的性质。所以我说如果未来还有三十年的和平战略发展机遇期，而中国能抓住的话，那么我想那个时候中国真正有可能变成一个强国。现在仅仅是大国，而不是强国。这是我讲的第二点影响。

第三点影响，就是直接影响到我们能不能顺利实现经济发展方式的转变。大家看到在过去这些年，我们政府抓经济，以经济建设为中心，我认为没错儿，中国解决人们生存吃饭问题。但是到了今天，我们再回过头来看我们经济发展方式的话，应该说还是值得我们反思的。我觉得经济发展方式中，我们面临最大的问题可能是两个层面。第一个，就是我们可能过度地依赖了出口。通过扩大对外出口拉动中国经济增长，而内需在拉动经济增长方面一直比较薄弱。而靠出口拉动经济增长又是以压低老百姓的工资、福利、收入为代价的。所以我看到资料上说，日本人当年经过高增长三十年，日本的工资水平达到了美国人的80%。而目前中国到今年经济增长也马上就三十年了，但是中国人目前的工资水平大体只有美国人的12%。所以大家看到八亿农民，大量地群体，因为他收入相对比较低，所以他购买力不高，所以对中国经济拉动作用是不显著的。那么要改变这种状态，我认为就要增加老百姓的收入，转变我们这种经济发展的方式。

第二个层面问题就是我们过度地靠资源消耗，环境的污染，资金的投入来拉动经济，粗放式的。所以形象地说，中国过去这几十年的经济发展，可以说用三高换一高。叫资金高投入，资源高消耗，环境高污染，换来一个九点七的高增长。中国是一个人口多，资源相对匮乏的国家，不转变经济增长方式，我们不可能持续高增长。所以大家看，这次行政管理体制改革，政府管理的变革，很大的就从转变经济发展的方式坚持持续发展这个角度来考虑。这我说的第三个影响。

第四个影响就是直接影响到我们的政治转型。所以我们这个党能不能真正由革命的党变成执政的党。我们这个政府能不能由管制型政府、管理型政府转向像我们这次行政体制改革提出的转向服务型政府。我说这是对我们影响非常大的。有人说过三句话，说没有非典，我们大概后来提不出以人为本的科学发展观。当时我们把主要精力都放到抓经济建设，抓产值。有的地方甚至把经济建设为中心变成以产值为中心。非典来了以后，断了很多的念。人们说，当一个什么都不存在的时候，这个GDP还有意义吗？没意义了。所以我们提出以人为本，科学发展。还有人说，没有非典我们不会在全国自上而下地构建应对公共卫生突发事件的体系。后来我们发展成为危机管理。还有人说，没有非典我们不会把政府职能的侧重点转向社会管理公共服务。所以大家看到，政府转型这个趋势我认为能不能顺利转型，也与我们能不能在十七大这样一个大的平台上，把改革发展坚持下去，也是直接有关系的。这是我讲的第一点。 那么说这次大部制改革这个大的背景，为什么要把政府推到前沿呢？我想这与我们政府自身存在的问题相关联。尽管过去五次改革，中国政府已经发生重大的变化。中国政府在社会管理，持续经济发展方面，保持稳定方面作出了巨大的风险。但是我们也看到政府自身存在一些深层次问题至今没有得到很好解决。我们把它概括为六个问题：

第一，政府自身改革滞后，职能转变滞后，行政审批事项太多，社会管理，公共服务职能薄弱。

第二，就是部门之间职责不清，协调不力，管理方式落后，办事效率不高。 第三，直到现在关系老百姓切身利益的问题还没有得到根本性解决。

第四，就是政府工作人员依法行政的观念比较淡漠，执法违法的问题时有出现。 第五，形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费的问题比较突出。

第六，腐败问题在一些地方比较严重。我认为这大概就是我们政府目前面临的问题，最主要的带有共性的这些问题。

大家想一想，我们这次搞大部制改革，应该说主要是冲政府这些问题而来。我可以举一个例子，以部门之间职责不清，协调不力，管理方式落后为例，我认为职责不清，协调不力，管理方式落后，办事效率低，它并不是问题的本质，它可能是一种表象。在这个表象后面我觉得似乎有四个更重要的表现。第一，权力部门化。第二，部门利益化。第三，利益并集团

化。部门利益并集团化。第四，集团利益并法定化。就是说，久而久之我们下面发现很多政府的部门利益最后被法规，甚至法律给固化下来了。大家说怎么有可能出现这种情况呢？我想你要认真思考一下改革开放以后中国这种大量的立法需求，还有政府部门主导的立法模式，你会发现这种权力部门化，部门利益化，最后利益并法定化，甚至有它内在的逻辑。 我可以举个例子，我们看到全国人大颁布那么多的法律，有哪几部法律是人大亲自起草？应该说很少。更多的是这个法律或者法规涉及到哪一个政府部门，由这个部门去组织调研，前期调研，是要起草最初的法律或者法规文本。那么这个部门在起草法律、法规文本的时候，大概有一个是非常清晰，就是最大限度地保护我部门利益，我别拿起刀子把我自己手上肉割几块。当他起草出这个法律或者法规文本在相互部门之间流转会签的时候，人们发现这个会签过程实际上变成了一个部门利益相互博弈的过程。最后大家可能是你让我一点，他让你一点，部门利益被维护了，公众利益可能受损了。所以大家看到，我们部门的设置多，职能容易交叉就很容易出现这种状况。

我下面这个表大家可以看一下，这是改革开放以后我们国务院政府部门机构设置的演变情况。77年的时候，国务院只设置了57个机构。到了81年，也就是82年进行改革开放以后的第一次行政改革的时候，国务院机构增长到一百个。当时国务院组成部门就有51个。93年，国务院的部门变成59个，组成部门40个。98年国务院的整个部门加起来是53个，组成部门29个。到2003年总数是53个，组成部门28个。当然我说这53个主要是包括正式的机构。比如说28个国务院的组成部委，再加上18个国务院的直属机构，就现在来说。再加上四个办事机构，还加上有11个部管局。比如说，人事部管了外国专家局，中国人民银行总行管了外汇管理局，国土资源部管了国家海洋局等等。就这个叫部管局还有11个，再加上国务院有14个直属事业单位，比如说大家所熟悉的证监会、银监会、保监会、中国气象局、中国地震局，这些机构都不是行政机构，而是事业单位。再加上数十个议事协调机构。那么，整个数量就不是几十个了，大概上百个了。比如说，国务院西部开发办、国务院振兴东北办、国务院中部崛起办、国务院老年办、国务院绿化办等等。应该说，这个机构设置整体数量还是比较多的。

那么这种部门机构设置，我认为它整体上来看，我们这个组织架构方面大概存在三大问题。第一大问题就是行政体系内部部门设置过多，部门的职能分工过细，所以说导致了政府部门多头管理，职能交叉。有资料显示说，国务院部门之间有八十多项职责是相互交叉的。仅建设部门与发改委、交通部门、水利部门、铁路部门、国土部门等就有二十多项职能是交

叉的。在人力资源管理方面有劳动保障部、人事部、教育部，有些方面职能也有交叉。在城市供水、地下水管理方面，水利建设，国土资源等相关政府部门职能有交叉。在信息产业管理方面，有信产部，有广电总局、信息办等职能有交叉。在食品卫生监管方面，有卫生部门、质检部门、工商管理部门，职能上有交叉。在能源方面，比方发改委、商务部、电监会，甚至是国防科工委，这些部门职能也有交叉。这是我认为第一个，就是我们政府组织架构方面第一大问题，就是行政体系内部，特别是在管理经济、社会领域方面有些分工过细，部门设置过多，导致职能交叉、政府多头管理。

第二个结构，我认为在党政架构方面，实际上我们也有一些职能重叠。比如说，组织部门和政府的人事管理部门，国务院管理部门，纪检和监察，还比如说宣传和文化，新闻出版、广播电视。还比如说统战和国家的国务院的宗教事务管理等等方面也可能有些交叉。这是组织架构方面第二个结构性的问题。

第三个问题就是政府和社会这个组织架构方面，我觉得功能也没有充分分化开。一个最基本的表现就是我们很多的政府部门下面有很多老百姓称之为叫二政府的，比如说行业协会、商会，好多这些机构带有半官方的色彩。政府官员退休以后到这些部门去任个职。我们说政府组织架构方面存在这种部门设置过多，职能交叉，职能重叠，它导致的后果应该说还是非常严重的。

总体来讲，第一个，应该说助长了部门利益，甚至出现了部门利益凌驾在公共利益之上这种现象。第二个，政府的整个管理运行成本比较高，昂贵，管理服务的成本也比较高。第三个，部门利益的博弈导致了严重的低效率。在个别部门为了部门利益你争我夺，之间互相博弈，最后导致严重的低效率。第四，整个来看，我们政府管理这个社会管理公共服务职能整体上比较薄弱。也就是说，为社会、为公众提供公共服务的能力不强。这是它导致的一些后果。我觉得这就是我们谈到这此大部制改革的它的一个基本背景。这是我讲的第一个问题，叫大部制改革的背景。

第二个问题，大部制改革的国际经验。

但是知道从去年十七大党的政治报告明确提出，要加大机构整合力度，推进职能有机统一的大部制管理，这样的管理模式之后，也就是说大部制成为中国社会中的一个热门的关键事。那么我们首先要搞清楚大部制基本含义是什么，按照我的理解，大部制就是在政府部门