社会管理视域下基层社会宗教事务管理探索

社会管理视域下基层社会宗教事务管理探索——北仑区宗教属地化管理的实践与思考

改革开放以来，我们党在社会管理理论和实践方面不断探索，取得了很大成就。随着改革开放的日益深入和社会主义市场经济的不断发展，我国经济体制、社会结构、利益格局以及人们的思想观念等都发生了深刻变化。这种空前的社会变革，在给我国经济社会发展带来巨大活力的同时，也带来这样那样的矛盾和问题，传统的以行政管理为主导的社会管理理念、方式方法、机制体制等已经越来越不适应当前的社会现状，社会管理难度越来越大。现实的变化要求我们必须加强和创新社会管理，不断更新社会管理观念，完善社会管理的方式和手段，推进社会管理体制机制的改革创新。宗教作为一种社会组织和社会活动，国家必须对之进行管理。这种管理是国家对社会公共事务管理的组成部分。在社会管理趋向不断创新的大背景下，宗教事务管理也不能例外。所以，社会管理的创新，势必要求宗教事务管理的创新。 一、传统宗教事务管理模式的弊端

随着社会的急剧转型，基层社会的宗教发展也不断呈现出新现象和新问题。传统的宗教事务管理模式建立在传统社会管理的基础上，在社会管理方式方法必须不断创新的今天，这一宗教管理模式的弊端也日益显现。这种以宗教事务管理的行政部门（各级宗教局）为平台，以传统行政管理理论为指导的一种政府“包揽”式的管理模式，目前有如下几个主要问题： 一是管理思想落后。计划经济时代形成的传统社会管理思维仍束缚着部分基层宗教事务管理者的头脑。有的管理者对于国家宗教政策与当地宗教实际缺乏深入了解，甚至不愿了解，这便为其与当地宗教组织之间的不良沟通与政策宣传不到位埋下了隐患。有的管理者视信教群众为迷信愚昧，与其保持距离，“敬而远之”。有的管理者片面理解信仰自由是公民的宪法权利，对宗教活动，不敢大胆管理，主动宣传，主动介入，而是放任自由。

二是管理主体单一。传统的宗教事务管理实施自上而下的单向性管理行为。但宗教事务涉及的面非常广，它包含了宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、信教公民与国家、社会、个人之间存在的各项相关社会公共事务。在传统的管理模式下，宗教事务管理部门（如各级民宗局）承担着涉及面越来越宽、涉及事务越来越专业的多种管理职能，处于一种单打独斗的尴尬处境，从而导致宗教事务管理某方面的缺位，如宗教活动场所财务管理的不规范、消防安全等等方面的情况。同时宗教事务管理过于宽泛和粗糙，承担了本该由行业组织和社区承担的社会职能，进而影响了宗教事业的发展。

三是管理层级不清。目前，在基层宗教事务管理中，镇乡（街道）一级虽有明确的宗教管理部门，但基本属于兼职部门，而且既无执法资格，又未能与上级宗教部门形成较强约束

力的隶属关系，致使许多工作落实不到位。无论是宣传政策法规，还是大型宗教活动等，基本上是上面有要求便去做，没有要求便不管，造成脱离群众，自弹自唱，根本谈不上管理。 四是管理资源不足。目前，基层宗教事务管理工作中缺少专门的管理机构，有的是文件上文字上有而实际上为空，有的是设置了机构但是一个空架子；有的是管理人员不确定或者是可有可无的兼职，严重缺乏精力投入，甚至经常调换管理人员；有的是工作经费不足；有的是管理人员本身不具备管理能力又未能得到有效培训提高。这些情况与宗教活动场所分布点多、线长、面广的实际很不适应，从而无法及时有效地开展工作。

五是管理手段缺乏。宗教事务管理主要采用行政管制手段，拆、关、打、砸等简单粗暴管理现象时常出现，在一定程度上伤害宗教人士、信教群众的感情。管理的法制手段以及可以依据的法律法规不多。目前宗教事务管理部门主要法律政策依据是《宗教事务条例》及相关文件，但其中有些规定比较原则，尚无具体的实施细则，在实际操作中常导致不严谨和扯皮现象。在具体的宗教事务处理中，通常只是照搬上级指示或者国家政策，没有因地制宜地综合考虑当地的人文历史以及不同宗教的差异性进行区别对待，作风死板而缺乏灵活性与创新性。

二、北仑宗教事务属地化管理的主要举措

传统宗教事务管理模式的弊端已经远远不适应宗教的发展现状，甚至在一定吃多上阻碍基层教宗领域的和谐发展。因此，必须对宗教事务管理进行创新。北仑自2009年开始探索民间信仰点的属地化管理，经过几年的摸索与总结，逐步走出了一条适应北仑宗教发展现状的宗教事务属地化管理之路。

属地化管理就是以乡镇（街道）固有的地域为基础，通过建立1个核心、2支队伍、3级网络，以制度求保障、以服务促发展，在区一级（北仑区）宗教事务管理部门（区民宗局）地指导下，将原本它的部分职能和职权接收过来具体负责本区域内的宗教事务管理工作，最终形成政府管理、社会组织治理和宗教团体及活动场所自我管理的新格局。 （一）强化社会管理思路，树立属地化管理新理念

正确的社会管理理念是社会管理创新的先导，是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础。在当前社会发生深刻变革、宗教出现诸多变化的情况下，提高宗教事务管理水平必须统一思想、更新观念。

一是树立依法管理的理念。社会管理创新的一个重要理念就是实现社会事务的依法管理。作为社会管理的一个重要方面，依法管理宗教事务已经成为现代社会处理宗教问题的主要方式，也是提高宗教工作科学化水平的重要途径。按照建设法治国家的基本方略，在宗教事务管理上，将目前的较多依靠政府行政手段管理宗教事务的传统管理模式转变为以法律调

节为主的法治管理模式，应成为宗教事务管理模式重构的重要理念，法制化管理是宗教事务管理的根本路径选择。

二是树立以人为本的理念。切实确立和竭力践行“以人为本”的基本价值观是社会管理创新的基本理念。从宗教方面来说，宗教的一切活动都是围绕着人展开的，宗教的一切利益也都是围绕信教群众的利益发生的。只要有群众信仰宗教，作为执政党就不能不尊重这个群体、关心这个群体、保障这个群体的特殊利益。只有从“以人为本”的理念出发坚持思想上尊重信教群众，感情上贴近信教群众，工作上依靠信教群众，才能团结和调动信教群众的积极性，把他们的智慧和力量凝聚到实现建设小康社会、建设中国特色社会主义的共同目标上来。

三是树立合作治理理念。社会管理创新的一个重要理念就是转变全能统制型政府治理范式，实现从“国家本位”到“社会本位”的多元的社会管理机制转换。宗教事务是一个特殊的公共事务领域，涉及人们的内心信仰，具有特殊的复杂性，宗教事务的管理更非政府部门“单打独斗”所能完全承担，也非简单的“刚性”行政手段所能完全奏效，更需要其他社会组织和群团组织等社会管理主体的共同参与，需要更多地采用引导、协商等“柔性”方式。 四是树立服务促管理的理念。当前，加强和创新社会管理的总要求是“牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”。宗教作为一种社会现象，既有积极和谐的一面，也有消极不和谐的一面。宗教工作目前的重点任务就是要最大限度地增加宗教中的积极和谐因素，最大限度地减少宗教中的消极不和谐因素，发挥宗教在经济建设和构建和谐社会中的积极作用。要发挥宗教的积极作用，光靠管理特别是防范式的管理肯定是很难取得实质成效，所以必须通过服务信教群众、服务宗教活动及其场所，把管理寓于服务之中，以服务促管理，实现平等型、服务型、无偿型管理方式，才能赢得信教群众的信赖、认可与配合，引导宗教适应社会主义社会，发挥宗教界人士和信教群众在经济社会发展中的积极作用。

（二）强化管理主体建设，打造属地化管理队伍

一是确立属地化管理领导核心。宗教工作是党在社会管理中的重要工作，所以必须加强党对宗教工作的领导。属地化管理就要求以一把手挂帅，高度重视统领宗教工作，具体就是每个乡镇、街道党委书记作为第一责任人对区域内的宗教事务全面负责，宣传统战委员负责具体工作。

二是建设属地化管理二支队伍。第一支队伍就是乡镇、街道民宗专干队伍，由宣传统战委员、宗教干事和党政办、综治办、社会事务办、城建办、派出所、土管所等部门的兼职人员组成，具体负责乡镇、街道范围内的宗教事务管理，使宗教管理主体从单一的统战部门向

更多的部门延伸，让各部门各司期职，共同承担属地化管理的责任。第二支队伍是村（社区）宗教联络员、信息员队伍，由村干部组成，掌握辖区内的宗教动向，发现影响群众正常生活生产秩序，带有倾向性、苗头性的宗教问题，以及非法宗教场所建设和非法宗教活动等情况，在第一时间内向上级机关报送信息，并协助有关部门及时处置。 （三）强化组织建设，搭建属地化管理网络

组织网络的建设是创新宗教事务管理的抓手。属地化管理模式的总体思路，就是要建立起一个分工明确、责任清晰、多方参与的立体式管理架构。

一是建立区级宗教属地化工作网络。在大统战工作格局下，北仑区成立了区民族宗教工作协调小组，小组成员包括区民宗局、区公安局、区城管局、区土管局、区建设局、区教育局等相关职能部门，小组组长由相关副区长担任并居中协调宗教管理工作的相关事宜。通过这个领导小组，将各方拥有的资源、信息有力地整合协调起来，有利于各个部门加强沟通，协调关系，合理处置宗教相关问题。比如，遇到消防、安全、场所建设等相关宗教问题，民宗局将协调相关部门协同处理。

二是建立乡镇、街道宗教属地化工作网络。区民宗局将宗教事务的日常管理职能授权给镇、街道，以发挥层级制管理的优势，提高管理的效率，增强管理的效果。首先，成立乡镇、街道宗教管理领导小组，领导小组以乡镇、街道党委书记为组长，党政班子成员为组员，宣传统战委员分管宗教工作。宗教管理领导小组将宗教工作列入乡镇、街道议事日程，定期研究分析宗教工作和形势，解决宗教方面出现的新情况、新问题。同时，贯彻落实上级批示和宗教工作会议精神，布置和总结宗教工作。建立健全宗教管理工作网络，保证宗教各项工作的落实。其次，成立由乡镇、街道党政办、综治办、社会事务办、城建办、派出所、土管所等部门兼职人员和宗教干事等专职人员组成的宗教办或宗教事务协调小组，具体负责各项宗教事务管理服务工作。比如说，了解和掌握辖区内信教群众、宗教人员、活动场所的基本情况，并建立宗教工作台账；与宗教教职人员交流沟通，听取意见、建议；指导宗教活动场所加强包括财物、消防等的安全管理工作；及时调处宗教与社会、宗教与群众之间的各种矛盾；及时发现和制止非法宗教活动，打击邪教活动，抵御境外势力的渗透活动，等等。 三是建立村（社区）宗教属地化工作网络。首先，成立村（社区）宗教管理工作领导小组。支部书记为组长，负总责，村（社区）主任为副组长，成员由治保主任、民兵连长、妇女主任、老年协会会长组成。村（社区）宗教管理工作领导小组的主要职责是了解掌握本辖区内宗教活动情况；加强对辖区内党员、群众的宗教政策、法律法规宣传；帮助、指导宗教活动场所健全管理组织，完善各项规章制度发现问题，就地解决，重大问题及时上报，等等。其次，成立民间信仰点管理工作领导小组，明确村（社区）党支部是民间信仰点管理的