农村社会养老保险问题对策研究(2)

上，我国要尽快建立专门性的《养老保险法》，以法律的形式确定目前适合我国实际情况的几种养老保险制度，保证我国不同群体对应的养老保险制度的实施真正可以做到有法可依。

2 建立农村养老保险法

在新农保制度的实施过程中建立与之相配套的《农村养老保险法》，以法律规定明确新农保的制度模式，确定中央与地方的责任范围，保证个人缴费的强制性与主体性，并且顺应出台有关新农保基金的监管、运营制度的相关法律文件。比如关于新型农村社会养老保险的基本条例、关于新农保筹资的条例、关于新农保基金监管的条例、关于新农保基金投资运营的条例等。另外，对于绝大多数不为农民缴纳养老保险的乡、镇、村民营企业以及个体工商企业，规定其为给他们劳动的农民缴纳部分养老保险。借助《农村养老保险法》的权威性保护农民合法的养老权益。另外，在新农保制度因地制宜思想的指导下，地方人大和政府可以根据各地方农村经济发展的地域性差异依法制定个地方新农保实施条例，以法保证新型农村社养老保险制度实施的有效执行力。尽管地方新农保实施条例的建立难度很大，却是新农保法律体系重要的组成部分。

（2）对集体补助标准做明确规定 首先，应该明确何为“有条件的集体”。《指导意见》中“有条件的集体”是一个很模糊的概念，我们没有一个明确的标准去判断什么是有条件的集体，什么是没有条件的集体。模糊的概念会导致一些富裕的村集体有可能以无条件为由不给参保农民进行缴费补助。因此，应该给“有条件的集体”一个明确的界定标准，比如年收入在十万元以上或五十万元以上的集体。标准明确了，就能避免一些经济条件好的集体再以无经济条件为拒绝为参保农民补助，也能避免一些经济条件确实不好的村集体陷入补助与不补助两难的境地。其次，应该明确集体补助的标准。由于各地的经济发展水平和各级经济组织经济条件的差异，集体补助的标准确实不适合搞“一刀切”，不能规定集体对参保农民缴费补助的具体金额，否则，经济条件差的村集体或经济组织很有可能无能力承担补助的责任。但是可以参照参保农民缴费的多少，规定一个具体的补助比例。以广东珠海市为例，珠海市政府规定：“参保人所在经济组织按参保人个人缴费额的 15%给予补贴”①。农民选择缴纳的档次越高，其所在的村集体或经济组织对其参保的补助就越高。这样可以激励农民选择较高的缴费档次，从而有利于提高参保农民的养老金待遇。补助标准明确了，就会对参保人所在的村集体及其他经济组织有所约束，就会避免参保人所在的村集体及其他经济组织少补或不补这类情况的发生，有利于农村社会养老保险基金的筹集。

（3）落实统账结合的模式

要落实社会统筹账户和个人账户相结合的账户管理模式，就必须要做实社会统筹账户和个人账户。做实社会统筹账户，即在农民开始领取养老金之前，中央财政就要把每年预算的农村社会养老保险专项基金直接划入社会统筹账户，交由全国社保基金理事会进行投资与管理。在农民开始领取养老金时，再从全国社保基金理事会进行逐级划拨。做实社会统筹账户，交由全国社保基金理事会进行管理与投资，有利于基础养老金的保值增值，从而有利于农民养老金待遇的提高。做实个人账户，就是要防止个人账户空账运行。首先就要做好新农保个人账户基金的监督。这就要求各级人力资源社会保障部门切实履行新农保基金的监管职责，会同有关部门制定和完善新农保各项规章制度，规范业务流程，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金筹集、上解、预算、划拨、发放进行实时监控和

定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明。财政、监察、审计部门要按各自职责实施监督，杜绝挤占挪用，确保基金安全。

（4）设置农民缴费的激励机制 设置农民缴费的激励机制，就要对选择缴费档次高、缴费时间长的参保农民多补贴。除《指导意见》规定的地方政府给每个参保农民每年 30 元缴费补贴外，《陕西省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》另外还规定：“对选择 300 元缴费的财政补贴增加 10 元，400 元缴费的财政补贴增加 15 元，500 元及其以上缴费的财政补贴增加 20 元”①。《山西省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》也有类似的规定。除了以上对选择高缴费档次的激励制度外，《湖南省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》还为缴费时间长的参保农民设置了激励机制，规定：“新农保参保人缴费累计超过 15 年的，每增加 1 年缴费，其基础养老金每月增加 0.5 元(不合补缴年限)”②。《江西省新型农村社会养老保险试点实施办法》则规定：“为鼓励中青年农民积极参保、长期缴费，缴费年限超过 15 年的，在规定基础养老金的基础上，每超过一年，每月增加 1 元基础养老金”③。以上两种激励机制，缴费标准与补贴标准呈正比，基础养老金与缴费年限呈正相关关系，即参保农民选择的缴费档次越高，其从地方政府那里得到的缴费补贴也就越多，参保农民缴费的时间越长，其以后领取的基础养老金也就越高，因此，以上激励机制均对参保农民具有激励作用。

（5）坚持农民养老金待遇的刚性发展

社会保险的一个明显特点就是刚性发展，农村社会养老保险也不例外。坚持养老金的刚性发展，即参保农民领取的养老金不能降低，只能提高。无论是从现在就开始领取基础养老金的老年农民，还是将来领取基础养老金和个人账户养老金的中青年农民，其基础养老金应随经济发展和物价水平的提高而提高。在农民个人账户养老金领取完后，国家和政府应保证不降低其原来的养老金水平。其多领取的那部分养老金，可以根据中央和地方政府的财政承担能力，按适当的比例共同承担。

（6）拓展新农保基金新来源

通过以下途径解决农村养老保障体制转换成本。 1.出售或出租集体资产

我国现阶段各地区经济发展极不平衡，经济发达地区，积累了很多集体资产；经济欠发达地区，没有乡镇集体企业，也极少有集体财产。因此，应该区别对待。对于经济发达地区，由于农村经济为集体经济，上一代人的劳动成果部分积累为集体资产，因而可以考虑将集体资产出售或出租，并把收入补充到参加农村养老统筹的个人帐户上，不参保者不补贴。

2.分享部分国有资产变现收入及国企利润

据有关资料表明，从建国初期到 1990 年代初的40 年内，我国通过农产品的剪刀差，导致农村很大一部分经济利益流入城市，从农业净流出收益 17000亿元，主要用于当时的城市工业的原始积累。因此，部分国有资产变现收入及国企利润，农民应同等分享；此外，从国有资产的所有权来看，农民作为社会成员的一部分也应该享有国家财富。农民曾经为国家工业原始积累作出了巨大的贡献，因此，目前当农民收入不景气，政府理应从财政收入中拨付一部分来弥补农村养老社会保障基金的不足。但这是一笔巨大的资金缺口，一下子落在国家财政背上，也实难承受，所以政府可以通过调整各级财政支出的结构等方法逐步解决，

也可以通过发行国家认可的养老债券形式，由受补贴者持有，国家承诺在一定时间内分期偿还等办法。

3.政府财政“埋单”

国家财政应该是农村养老社会保险最后承担者。一方面在国家财政许可的情况下，应该投入资金作为农村养老保险基金的补充；另一方面，国家在政策上应该给予农村养老保险充分保护和优惠；最后，在农村养老社会保险基金出现收不抵支的情况下，国家应该作为最后的承担者保障投保者的利益。改革开放二十多年来，我国经济以平均每年 8%左右的速度发展，近两年的发展速度在9%以上，到 2020年，我国将进入小康社会，2050年，将达到中等发达国家的水平。所以，可以预期政府的财政收入在今后几十年内，仍将有较大幅度的增长，届时政府应有能力提供较多的财政支持。政府用财政收入弥补农村养老基金不足的方法很多，具体可以从以下几个方面入手：第一，可以对基金运营收益实行补贴。我国现行的农村社会养老保险是以预筹积累为特征的储蓄型保险制度，没有城镇养老保险中社会统筹部分，即在城镇社会保险中，如果个人交纳保险费越多，集体补助也越多，个人帐户积累资金也越多，未来领取的养老金就越高。而现阶段在农村社会养老保险制度和实际执行中，集体补助比重过小，国家扶持微乎其微。农民参加养老保险，也等于拿自己的钱，让别人代保管，自己将来花自己的钱。因此，要从制度上设计加大政府扶持的力度。比如，对农村养老保险基金未达到规定收益标准的差额实行补贴。又比如，对农村养老保险基金以财政提供一定比例（2%左右）进行补贴。总之，从国家经济发展的战略要求出发，加大国民收入再分配向农民和农村的倾斜力度，从制度设计上使农村参保人员个人帐户上的基金收益明显高于储蓄收益，使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”“、互济性”，调动广大农民参保的积极性。第二，对经办机构经费实行财政拨款制。因为按照《县级农村社会养老保险基本方案》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3%来支取。众所周知，我国现在城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费已明确规定不从保险基金中支取，而由财政拨款，而农村社会养老保险却仍然要从农民社会保险基金中按比例提取来解决工作经费，这本身对农民就是一种不公平和不平等，是对农民的非国民待遇，也是对农民的一种歧视。因此，应当改变这一做法，把农民的权益返还给农民。第三，在特殊情况下对个人养老金给予财政补贴。如在较为严重的通货膨胀时期，为避免物价的贬值对养老金预期值产生的严重负面影响，政府应对参保人个人帐户上的资金给予保值补贴。第四，让利。对存入国家金融机构的农保基金给予免征利息税，并可以按照规定签订存款利率协议。国家用农保基金发行高于银行利率的长期国债。第五，通过减免土地税费支持。目前地方财政可控制的来自土地税费的有:土地转化为城镇工商业和其他建设用地后的土地转让费、土地补偿费、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税等，地方财政可以从中返还 5%注入农村社会养老保险。

4.土地资本化

随着我国城市化进程的加快，许多地区都经常要征用农用土地。据有关资料显示，目前在城市建设征用农用土地的过程中，现阶段征地收入的分配比例大致是：农民得 5%-10%，集体得 25%-30%，政府及其机构得 60%-70%。《人民日报》披露，一些西部地区的土地补偿和安置补助费最高标准为 1.8 万元/人（不含青苗和地上附着物补偿），仅相当于当年当地城镇居民可支配收入的 1.5 倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持 7 年左右的生活；按目前城镇居

民人均消费支出计算，仅能维持 2 年多的生活。如果把这仅有的补偿全部转化为养老保障基金是不现实的，对于建立养老保障基金也是杯水车薪。因此，首先，国家在今后征地时应该提高补偿费标准；其次，今后应该在城市化进程中的征地补偿中拿出5%-10%的资金转化为社会养老保障资金，用来为失地农民建立保障基金。此外，应将被征用的土地补偿费充作新型小城镇人口的养老保险基金。将现行《土地管理法》中的安置补偿费的用途之一明确为建立被征地人口的养老保险；以县为单位, 算出被征地人口补缴养老基金的总额；将基金总额从征地补偿费中一次性划出，为被征地人口建立养老保险个人帐户, 纳入城镇养老保险体系。对于因非征地原因进镇落户的农村劳动人口，可由其本人补缴积累建立个人帐户，也可由原行政村出钱为其建立养老保险个人帐户，一次性买断其在行政村的包括土地和劳动积累在内的所有权益。

5.可探索/粮食换保障0养老保险资金筹集模式。

我国是一个农业大国,粮食是农民最主要和最稳定的收入来源。但自1996年我国粮食产量大丰收以后,粮食价格低迷,农民种粮收入持续下降,各地土地抛荒现象严重,直接导致全国粮食减产,粮价上涨和粮食安全问题。在农村养老保险资金的筹集上,如果能够采取粮食换保障形式,在粮食主产区实行农民直接用粮食代替现金缴纳来筹集养老保险费,同时进一步改变现行的粮食补贴政策,将原来对粮食流通环节提供的补贴转移给参加/粮食换保障0的农民支付保险费。这样一种形式不仅可以刺激农民种粮的积极性,扩大农村养老保险资金来源,而且还可通过这样一种制度创新,将农民补贴方式、农村社会养老保险制度建设与粮食流通体制改革、粮食安全机制的重建、农村基层组织职能转换有机结合起来。政府只需将原来用于粮食储备的资金转为定额补贴资金,完全可以在不增加甚至减少财政负担的情况下,通过农民缴纳保险费(上缴粮食),就能满足国家粮食储备需要,保证国家粮食安全,以低成本建立起农村社会养老保险制度,并完成粮食流通体制的市场化改革。

（7）采取措施鼓励其他经济组织对参保农民进行补助 《指导意见》规定：“鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助”。为鼓励其他经济组织和社会公益组织为参保农民进行补助，首先应该制定积极的鼓励政策。可以制定一个阶梯减税政策，比如规定其他经济组织为参保农民补助 10-50万元的，可以减税 1%，补助 50 万以上-100 万的，可以减税 2%等等。也可以给其必要的社会荣誉，颁发荣誉证书，通过媒体宣传，号召全社会向其学习。采取措施鼓励鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助，一方面可以多方筹集新农保基金，提高参保农民的保障水平，另一方面也可以形成社会互助、发展慈善的良好社会风气。

（8）积极发挥家庭养老的功能 虽然全国正在大力开展新农保试点，但这并不意味着新农保就是农村养老的全部。目前看来新农保还承担不了农村养老的全部责任。虽然现在家庭养老功能弱化，但是家庭养老作用是不可忽视的。发挥家庭养老的作用，首先要提高对家庭养老的认识。其一要提高家庭成员的思想认识，使之明白尊老、敬老、养老不仅仅是一种亲情，更是一种社会责任，甚至是一种法律义务。其二要提高整个社会的认识。要大力开展“孝道”的宣传和教育，弘扬家庭尊老、养老的良好风气，鞭挞不养老人的可耻行为。其三是要制定支撑家庭养老的相关政策。比如在经济上，可以对赡养父母等老年人的子女实行一定额度的免税政策，以减轻他们的经济负担；再比如，对赡养父母等老年人并与他们同住的子女，可以给予一定的住

房养老补贴，鼓励子女与老年父母同住；还有对赡养高龄父母亲等老年人的，除了正常的假期外，每月还应给予一天的养老假，让他们可以有时间照料自己的父母亲①。

（9）提高统筹层次，拓宽新农保基金投资新渠道

国外养老保险基金的营运模式大体可以分为公共管理和私人管理两类。养老保险的公共管理又分为集中管理模式和松散管理模式。集中管理是由国家建立专门机构来代表国家对养老保险基金实行垄断经营，这种模式以新加坡为代表。松散管理模式，即由国家和社会团体共同管理，欧盟国家的养老保险属于松散管理模式。养老保险基金的私人管理是国家委托基金管理公司管理养老保险基金的一种模式。国外养老保险基金管理和运作的实践证明：政府经营养老保险基金的最大缺陷在于，由于没有其他机构与之竞争而导致的低效率；而养老保险基金由基金管理公司实行市场化经营，可以较好地克服由于政府垄断经营而带来的弊端。我国农村养老保险基金营运模式的选择既要借鉴国外的经验，又必须符合中国的国情，应该建立“市场化管理，专家理财”基金管理运营模式。但在农村养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营的转变过程中，政府承诺的最终担保所起到的稳定作用是无法替代的。

（1）建立农村社会养老保险基金投资运营的组织机构。包括成立省级农村社会养老保险基金理事会、设立立体交叉式的基金管理系统等。

（2）选择农村社会养老保险基金的投资领域和方式。根据科学的资产组合原则和城市化的发展趋势，可以尝试多种可供选择的投资领域。

第一，在保证基金流动性的前提下逐步减少农村

社会养老保险基金的银行存款比例。第二，在降低养老基金存银行比例的同时适当提高买国债的购买比例，今后随着投资工具的增加再逐步减少养老基金购买和持有国债的比例。

第三，鼓励投资市政债券。经济成长初期资本通常是最稀缺的资源，目前我国有些地方政府在资金缺乏的情况下为了加快基础设施建设不得不以高回报率为条件，向外借款因此可考虑发行地方市政债券，将部分农村社会养老保险基金投资于市政建设，这样一方面因有地方财政收入做最终担保，投资收益较为稳定，风险低，符合养老基金运营安全性稳定性的要求，另一方面还可在一定程度上缓解地方基建资金紧张的困难。

第四，适度投资于房地产，可考虑将少量农村社会养老保险基金投资于房地产。房地产所具有的资金需求量大、回收期长、价格一般看涨等特性可以使养老保险基金避免由于通货膨胀等因素引起的基金贬值。

第五，适度投资股票市场。与其它投资方式相比，将养老保险基金投资于股票市场虽然有可能取得可观的收益，但是风险大收益率不稳定，因而各国将养老保险基金投资股票市场的比例一般都很低。目前我国农村社会养老保险基金管理体制投资政策、投资规则和监督体系尚不健全，资本市场还处于初创阶段，因此，在较长的一个时期内这种投资形式可发展但必须严格控制其额度和比重。

（10）使新农保的实施成果与地方政府官员的政绩考核相挂钩 把新农保的实施和开展情况与地方政府官员的政绩相联系，把新农保实施的成果作为考察地方官员政绩、晋升的量化指标之一，如果新农保的试点和推广效果没有达到量化指标的要求，就不能升迁。只有这样才能有效调动地方官员推行和开展新农保的积极性，切实在广大农民群众中宣传新农保，推广新农保。