农村社会养老保险问题对策研究(2)

《指导意见》只规定：“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。”以上规定中，何为“有条件的村集体”？其划分标准是什么？这样的概念不明确，会导致一些村集体以无条件为由给参保农民少补助甚至是不补助。另外，以上规定既没有对村集体对参保农民的补助标准进行明确，又没有对其他经济组织对参保农民是否补助进行强制性规定。这样规定的后果也会导致一些村集体以无经济条件为由对参保农民缴费不补助或少补助，其他经济组织对参保农民更是可补助可不补助。那么，集体对参保农民进行缴费补助实际上就成了一句空话。如此下去，直接影响农民参保的积极性，而且影响参保农民的个人账户积累以及农民的养老金待遇，影响新型农村社会养老保险的推广与实施。

4、农村社会养老保险是否有必要设置社会统筹账户

《指导意见》规定新型农村社会养老保险 “实行实行社会统筹与个人账户相结合”，“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金”，“国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户”。通过以上规定可以看出，中央政府对参保农民补贴的基础养老金是在农民领取时才支付的。那么，在农民领取养老金之前，中央政府给与农民的基础养老金补贴是在中央政府的财政账户还是已经划入到农村社会养老保险的社会统筹账户，《指导意见》中并没有明确规定。如果中央政府对参保农民的财政补贴是在农民领取养老金时才从中央财政账户划拨给养老金发放部门的，那么社会统筹账户就没有存在的必要，农村社会养老保险账户管理模式实际上还是完全的个人账户积累制。

5、对参保年限长的农民缺乏激励机制

《指导意见》规定，只要年满 16 周岁（不包含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险，且最低缴纳年限为 15 年。如果从 16 周岁开始缴费，到 60 周岁开始领取，中间要缴纳农村社会养老保险费 40 多年。但是《指导意见》却并没有对缴费年限长的参保农民设置激励机制，另外又由于中央政府的基础养老金是在农民领取养老保险金时才支付的，参保农民的个人账户基本上是个人缴费的积累，且农村社会养老保险基金还有被贪污和挪用的风险。鉴于以上原因，很多农民并不会缴费 40 多年。缴费时间短，农民领取的养老金待遇也就低，这样不仅影响老年农民的基本生活水平，还不利于新型农村社会养老保险政策优越性的发挥。

6、新农保基金的保障增值问题

2009 年，新农保制度开始在全国范围内试点，并在 10 年内覆盖到全国。由于新农保制度的优越性，农民的参保积极性很高，新农保的部分试点地区参保率已达 80%以上，随着越来越多的农民参加新农保，就会形成越来越大规模的新农保基金。那么，如何确保这笔基金的保值增值呢？《指导意见》规定：“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息”。中国人民银行现行的一年期存款利率是 2.25%，而 2010 年 2 月全国居民消费价格指数为 2.7%，银行存款利率低于居民消费价格指数，新农保基金存入银行不但不会保值增值，还存在着贬值的风险。因此，政府应尽快出台相应的投资运营策略，防止新农保基金的贬值。新农保制度存在的以上问题，需要我们在以后开展试点及推广工作过程中特别注意修改和完善，才可能有更好的发展。

4. 国外农村社会养老保险制度的比较与经验借鉴 国外不少国家已建立农村社会养老保险制度，通过国外一些国家农村社会养老保险政策的实施情况与成果比较，可以给我国发展新型农村社会养老保险提供国际借鉴。

4.1 国外农村社会养老保险制度的比较 目前，海外不少国家，包括发达国家和发展中国家已经建立了农村社会养老保险制度，积累了丰富的经验，这对我国建立新型农村社会养老保险制度具有重要的借鉴意义。

（1）德国的农村社会养老保险

德国养老保险体系基本上是按照职业来设置的，由两个主要系统和六个子系统组成，农民社会养老保险作为国家社会养老保险制度的一个重要组成部分，具有相对独立性。

（1）德国农村社会养老保险制度投保对象

根据相关法律的规定，农村养老保险的投保对象是农场主、农场主的配偶、一同参与劳动的家属。农场主，根据法律规定，即以土地经营和独立经营为前提的农业企业主，并且其经营的规模已经达到一定水平。不止限于农业，还包括林业的企业主，而且，他们所经营的农业和林业企业规模不得低于老年保障金库规定的最低规模，也就是联邦范围 4 公顷左右[18]。对农场主配偶的法定要求是没有持久分居的配偶，而且要在入保前指定夫妻之间谁是企业主，谁是以配偶身份参保。而家属是指在企业中专门从事劳动的三代以内血亲和二代以内的姻亲。必须要说明的是，在大型农业企业中被雇佣的雇员参加的是普通的工人或职员法定养老保险，而不是农村社会养老保险（2）德国农村社会养老保险制度资金来源德国农村社会养老保险采用现收现付制，资金来源上是完全缴费模式。农村养老保险资金来源于参保人所缴纳的保险费以及联邦政府给予的财政补贴，但是个人是主体，国家只是起辅助作用。所有的农场主根据法律规定确定下来的保险费的数额统一缴纳一样的保险费，这个数额不受企业大小影响，也不随农业和林业企业的运作情况而发生变化[20]。只要是在一起工作的亲戚就需要交纳保险费，但是法律规定可以不用交的除外。保险费的数额需要有农场主自己负担一半，也可以申请一起参加劳动的亲属获得保险金的补贴。

（3）德国农村社会养老保险制度给付形式

农村养老保险的给付是从农场主将土地经营转交给继承人之后开始的。给付

方式主要是现金给付，特殊情况下也可以采用实物给付的形式。比如参保者因为丧失劳动能力之后获得的康复性措施，可以保证在此过程中如果农业企业出现短暂的运转危机，可以向专门负责农村养老保险的部门要求帮助。农村社会养老保险最少坚持参保十五年，而且在不能劳动之后最少可以从政府获得帮助的时间是五年。基础养老金的数额是这样得来的，即在上年一个没有结婚的参保者坚持交纳保险金四十年算出的养老金值再除以四十算出。而且，每年的 7 月 1 日会做出一次相对的改变，只是要求改变的范围不能与普通的养老金的差别太大[21]。最后，如果投保人在法定退休年龄之前领取养老金，那么在整个领取养老金的时间段里领取的养老金都要低于原计划的水平。

（2）法国的农村社会养老保险制度

1910 年，法国政府建立了养老保险制度。1952 年，又单独为农民建立了社会养老保险制度。建立农村社会养老保险的目的在于：一是保障农业劳动者的本权益，使他们在遇到风险时能够获得经济支付和社会援助；二是促使年老的农民将土地经营权转让给年轻一代，以提高农业的现代化水平和国际竞争能力。根据不同的保险对象，法国农村养老保险制度分为两大类：一类是针对农民（农场主或农业经营者）及其家属的社会保险，被称为“农业非工薪人员保险制度”，它是法国全民社会保险体系中的一项专门制度；另一类是针对农业工薪人员及其家属的社会保险，与其他养老保险制度相类似。根据法国的法律规定，农民及其家庭成员必须参加养老、医疗、妇保、工伤和残疾等各项保险，经费由《农民社会保险预算附则》规定，每年都由法国议会表决后通过执行。目前“农业非工薪人员保险制度”的经费来源为：国家补贴占 8%，全国辅助基金占 12%，农产品附加税占 22%，农民缴纳的保险费 28%，其他公共社会保险部门的转移支付占 30%。农业工薪人员的基础养老保险费由雇主和雇员按照工资的一定比例分担，总的缴费率为 14.75%。其中，雇主缴纳 8.2%，雇员缴纳 6.55%，缴费工资收入的上限为每月 2279 欧元，保险费由雇主从工资中代扣并转交给当地的农村养老保险经办机构。被保险人 60 岁退休且缴费时间达到150 个季度的，可以享受全额养老金；不够上述条件的减少一定比例；65岁退休但缴费时间未达到标准的也享受全额养老金。2003 年，规定 60 岁退休且获得全额养老金的缴费时间要达到 160 个季度。

（3）日本的农村社会养老保险

日本在20世纪50年代和中国现在一样面临着农村问题，但战后的日本较早建立起了覆盖全体农村劳动者和农村人口，农村问题通过社会保障制度解决得很好。农民在许多方面享有与城市居民同等的待遇。日本的农村社会保障体系,从50年代末到60年代初起步到基本完善经历了半个多世纪的历程，并逐步成为整个社会保障体系不可分割的重要组成部分。日本的农村养老保障制度在二战后的发展可分为3个时期：

1、日本农村养老保险制度的形成——国民年金制度的建立 从战后到实现国民皆保险、国民皆年金体制的50年代末期，称之为形成期。1959年，日本政府颁布了《国民年金法》，把被排除在工薪阶层之外的农民、个体营业者(20岁以上、60岁以下)等强制性的纳入到养老保险体系中，1961年缴费型的国民年金正式实施，进入了“国民皆年金”的时代。规定凡投保者加入25年以上、年龄65岁以上的，均可领取国民年金(基础养老金)。在实现了“全体国民皆年金”后，把国民年金变为各类年金的共通部分，解决了各种养老保险制度相互分立的问题，并逐步形成了独具特色多支柱立体化的养老保险制度。

2、日本农村养老保险制度的完善——多层次养老保险制度的形成

从经济高速发展的“黄金时期”到1973年的福利元年，是日本养老保险得到较大完善的社会保障充实期。重要标志是建立了农民年金制度。 从上世纪50年代开始日本经济进入了高速增长期，为了适应工业化、城市化的要求，1970年，日本政府制定了《农业劳动者年金基金法》,并于1971年1月开始实施。该法鼓励农民离开土地，但农民年金的加入采取自愿性原则,完全尊重农民个人意愿，是农民因进城或老龄因素(65周岁以上)转让经营权后，在支付其国民年金的基础上进一步支付的年金，是国民年金制度的重要补充。财政补助的比例根据参保者的年龄及参保年限实行不同的补助标准。加入农业者年金必须满足以下 3 个要件：(1)年龄在 20-55 岁之间；(2)具有一定规模以上土地的名义权；(3)必须是国民年金的加入者。从实际加入情况来看，1973 年实际加入者为 105 万人，1975 年最高峰时达到 116 万人，以后开始减少。

3、日本农村养老保障制度的形成—— 免费享受国民年金的制度

日本的农村养老保险制度按照公平性和多层次性可以分为以下四个部分： 一是国民年金制度。《国民养老金法》于 1959 年颁布，并于 1961 年 4 月开始实施，这一法律标志着日本从此进入了新时代，即“全民皆保险”。1985 年，日本更是对养老金制度进行改革，将国民年金作为基础养老金，建立了由强制性的国民养老金制度和包括厚生养老金、共济养老金在内的与就业收入关联的养老金制度共同构成的双层养老保险制度[22]。

二是国民养老金基金制度。为了向国民提供更高层次的可以缩短参保人员之间差距的养老保险，1991 年开始，日本政府实施了“国民养老金基金制度”。其特点表现为以下两点：一是，凡是 20 岁到 60 岁之间自愿参保的，每月交纳附加保险费，待其年满 65 岁失去劳动能力之后可以从政府部门领取基础养老金和附加养老金。二是，被豁免交纳基础养老金的人员，或者是农民养老金基金的投保者，不能中途退出，且不能再加入国民养老金基金[23]。

三是农民养老金基金制度。日本的《农民养老金基金法》于 1970 年制定，1971年 1 月实施。政府颁布这项法律的目的是确保农民晚年的生活稳定，是对国民养老保险制度的一个重要的补充。该制度规定农民必须在具备相应的资格条件下自愿决定是否加入农民养老基金，并提出申请。根据参保人是不是有条件可以享受到国家财政补助，缴纳的保险费分为“普通保险费”与“特别保险费”两种。具备参保要求的人在他达到规定年龄后可以获得“农民老龄养老金”和“特别附加养老金’”。不具备参保要求的人，需要自己负担缴纳养老金，在他达到规定年龄后，就可以领取到“基础养老金”和“农民老龄养老金”[24]。

四是为社会上有特殊需求的人而实行的 “基础养老金”。日本政府分别为身体有缺陷的人、因年老失去劳动能力的人和参保者的遗属分别设立了“残疾人基础养老金”、“老龄基础养老金”和“遗属基础养老金”。

（4）波兰的农民退休制度

1990年12月20日颁布的《农民社会保险法案》规定了农民的社会保险范围、保险金的缴纳以及农民社会保险的两种形式，即义务保险和自愿保险。自愿保险和义务保险的区别在于自愿保险可以随时参加或取消。波兰公民、持有签证居住在波兰的人、持有临时居住证的人、有居住许可的人、持有欧盟颁发的长期居住许可的人、波兰共和国境内的难民、其它欧盟国家的居民都是波兰农民社会保险的保险对象。农民社会保险的资金来源由农民和中央政府预算承担，国家农业基金的94%都用于农村养老金的补助。农民的保险金全部由本人承担，使用自