中国式拆迁存在的问题与对策

中国式拆迁存在的问题与对策

王兴骥

改革开放以来，随着国民经济的加速发展，我国的城市建设也在快速发展。特别是1990年以来，大规模城市扩张、旧城改造以及开发区建设，使征地拆迁成为我国城市化加速发展中突显出来的社会现象, 由此产生的利益冲突也变成了一个重大的社会问题。随着城市化进程的加快，因征地拆迁引发的纠纷，已经成为近年来群众信访的一大焦点。据国家信访局统计，截至2003 年8月底，国家信访局接到关于拆迁纠纷的投诉信件共11 641封，比2002 年同期上升50 % , 上访人数5 360 人次, 上升47 %。尽管中央政府三令五申，严禁强制、暴力拆迁，但是强拆的事件还在发生，纠纷和利益冲突仍普遍存在，甚至引发了一些恶性事件。近几年来，一桩桩惨烈的中国式拆迁悲剧相继发生：四川成都的唐福珍自焚、江苏东海的陶惠西父子自焚、江西宜黄钟家三口自焚、北京海淀区席新柱自焚、辽宁本溪张剑暴力抗拆、上海闵行区潘蓉暴力抗拆等事件触目惊心。暴力强拆引发的群体性事件也在发生。违法、强制性的拆迁方式严重损害了公民的基本权利，为社会不稳定埋下了隐患，不利于促进城市建设，不利于和谐社会建设和经济社会的全面发展。

一、中国式拆迁存在的主要问题

1. 地方政府盲目扩大拆迁规模，“圈地风”盛行

土地是不可再生资源，中国对土地用途实行严格的管制制度，对农用地转为建设用地规定了严格的审批程序，实行\占一补一\的耕地占用补偿制度。国家为了保持18亿亩耕地红线，要求所有的城市建设用地在占用耕地时，必须先复垦出相应的耕地出来作为补偿。而目前唯一比较容易复垦为耕地的是农村建设用地，尤其是农民的宅基地。随着紧缩地根作为国家宏观调控政策的一部分，用地指标匮乏一直是困扰地方政府的头等大事，为了解决地方经济发展对土地需要的这个迫切问题，各地政府开展“城乡建设用地增减挂钩指标置换”试点工作，基本做法是让农民用其宅基地使用权或土地承包经营权换取小城镇的安置房及社会保障, 也就是“以承包地换社保”、“以宅基地换房”的“双置换”模式，把农村通过复垦增加的耕地面积，用于城市建设用地指标。于是大规模的“圈地”

运动如火如荼进行，地方政府以“旧村改造、拆村并居、移民建镇、迁村腾地”等为主要手段来实现“占补平衡”。而以“大学城”、“科技园”、“社会主义新农村建设”、“棚户区、旧城改造”等为借口，在全国范围内一次又一次地掀起圈地的高潮。相当多的地方政府不重视长远规划，盲目招商引资，大肆建立开发区、产业园、工业园，大量征收农民土地兴建住宅区、商业区，征而不用的现象非常普遍，导致粮田荒芜、土地闲置，土地资源浪费严重。

2. 补偿机制不合理，补偿标准较低，矛盾纠纷不断增多

我国现行的房屋拆迁补偿制度尚存在诸多不足和明显的缺陷。主要表现在:一是补偿范围较为狭窄。现行规定的补偿范围只涉及被拆除的房屋和附属物，而土地使用权作为房屋价值的重要组成部分，在被拆迁过程中应得到合理的补偿并未涉及，同时，还忽略了被拆迁人的生活、工作等受到不同程度的间接损害。《中华人民共和国土地管理法》规定，政府征收耕地的补偿项目包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。而对集体的土地所有权、个人的房屋所有权及宅基地使用权等应当包括的征收补偿对象没有作具体规定。《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换，拆迁的补偿项目有搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业补助费等。没有区分房屋所有权与国有土地使用权分别规定补偿标准, 而是以房屋的补偿替代房屋和国有土地使用权的补偿, 只不过以房屋区位差价的形式适当考虑了土地使用权补偿。由于国有土地使用权的价值往往高于房屋所有权，凸显了这种补偿方式的不合理性。二是补偿标准普遍较低。《土地管理法》规定，政府征用耕地的土地补偿费为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置补助费为4至6倍。但在实际操作中，由于产值不确定，补偿标准存在较大幅度。特别是将包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费的补偿标准等事项全部授权省、自治区、直辖市人民政府制定，地方政府掌握了补偿标准的决定权，往往压低征地补偿费。《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。” 实际操作中，地方政府为了降低拆迁安置补偿标准，直接干预评估价格，其估价具有明显的倾

向性。有的评估机构违规，出具虚假评估报告，造成补偿标准与市场价格相差甚远。

3. 违法违规拆迁行为，严重侵害了被拆迁人的的权利

被拆迁人在拆迁之前拥有对房屋的所有权和土地的使用权，根据《宪法》“公民的合法的财产所有权不受侵害”的规定，公民对其房屋拥有完全的财产所有权。因此，由房屋拆迁所造成的房屋所有权和土地使用权的灭失，被拆迁人有权得到合理合法的补偿。但是，由于法律规定不完整，拆迁行为不规范，补偿安置不合理，在拆迁过程中被拆迁人应有的权利受到侵害。许多拆迁纠纷的发生都是因为违法、违规拆迁行为导致的。近年来，一些地方出现开发商违法暴力拆迁、野蛮拆迁，地方政府滥用行政权力违规强制拆迁的事件，甚至引发自焚、暴力冲突或群体性事件。开发商和地方政府强行拆迁, 粗暴对待被拆迁户, 侵害了被拆迁人包括生命权、财产权、知情权、参与权在内的各项权利，使被拆迁人对房屋的使用权、收益权和处分权受到剥夺。很多地方的强制拆迁出现了拆迁中的打、砸、断水、断电的做法，还出现了类似黑社会性质组织的影子，夜深人静私闯民宅，用敲门砸玻璃殴打等暴力手段，威胁逼迫被拆迁人搬走。有些地方的强制拆迁在晚上进行，把被拆迁人架进车里，房屋在轰轰声中被推土机推倒。有些地方的暴力拆迁甚至发展到夜半持械入室行凶伤人致死的地步。湖南嘉禾事件中，当地政府滥用行政执法权，以“妨碍公务”“暴力抗法”为借口错误拘捕当事人，严重侵犯了人身自由权。

4. 博弈格局中利益分配不平衡

利益问题是一个涉及征地拆迁各个方面的根本性问题。我国现行的房屋拆迁制度中涉及到的利益主体多元化，需要调整的利益关系也较为复杂。地方政府、开发商与被拆迁人三类利益主体都在努力追求自身利益最大化，拆迁中的利益冲突现象显然。地方政府是土地的所有权者，拥有对土地资源进行再分配的权力，因此能够通过出让土地所有权获取丰厚的收益，这就导致了地方政府为获取高额的利益进行大规模的房屋拆迁。开发商通过向政府缴纳土地所有权出让金和交付给被拆迁人拆迁户补偿费用获得使用土地的权利，其主要收益就是回购价格，利用地价补偿与市场交易地价之间的巨大差额获取更高的商业利润。被拆迁人通过对房屋所有权和土地使用权丧失的拆迁安置补偿，获得改善生活条件和提高生活

质量的主要途径。在房屋拆迁制度运作过程中，地方政府、开发商与被拆迁人三类利益主体在不同程度上都是房屋拆迁的受益人，但是实际上地方政府和开发商是最大的受益者。被拆迁人在与政府和开发商之间的博弈中，处于权力、资本、信息等资源的弱势地位，因此在与政府、开发商争利的过程中显得力不从心。开发商为了追求利益最大化和成本最小化，通过压低补偿费用、寻租的方式来减少拆迁成本，政府也可以从开发商那里获得更多的土地出让金甚至“租金”。地方政府与开发商结为利益共同体，行使行政管理权力进入房屋拆迁市场，帮助开发商一同获利。在这种情况下，被拆迁人难以得到合理的补偿，往往成为被损害利益的一方，引起了房屋拆迁中利益分配失衡的问题。随着城市建设和工业经济的快速发展，必然导致越来越多的农民集体土地被征用、农民和居民的房屋被拆迁。由于补偿标准偏低或补偿不到位等补偿问题没有得到合理解决，导致征地与被征、拆迁与被拆、补偿与被补偿之间的矛盾纠纷也不断增多。

二、中国式拆迁问题主要原因分析

1. 现行拆迁制度存在着严重缺陷

一是相关法律法规不完善。现行的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）的规定与《宪法》、《物权法》存在基本冲突。《条例》违反《宪法》“公民的合法的私有财产不受侵犯”的规定，也不符合《物权法》“私人合法财产受法律保护”和“国家、集体、私人财产均依法受到保护”的规定。《条例》没有区分公益拆迁和商业拆迁，发生纠纷时政府行政裁决取代了司法裁判。而迄今为止，对集体所有土地的征用仍是法律空白。

二是“公共利益”界定的不明确性。“公共利益”是一个具有不确定性和多变性的概念。《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产应当依法给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。”但对“公共利益”的具体范围没有明确的规定。由于法律上没有明确拆迁的“公共利益”与“商业利益”，在拆迁运作中, 开发商与行政权力结合, 往往是以公共利益的名义征地，实际是为商业利益。