政策导向

关注河北环保联合会成立 河北环保报摘

26.安徽绿满江淮 27.天津绿色之友

28.衡水市地球女儿环保协会 29.绿色和平组织

★☆★☆★☆★☆★☆★☆★☆★☆★☆★☆★☆★☆★☆★☆★☆★☆★

新闻分析

环境执法面临“三高两多”

由7个部门参与的“整治违法排污企业、保障群众健康环保专项行动”已经持续进行了3年，应该说，7部门的频频出击给一些地方政府和污染企业形成了强大的压力，可现实中，为何我们身边仍然有污染事故频繁发生呢？

国家环保总局环境应急与事故调查中心副主任陈善荣在接受本报记者专访时说，这主要是目前我国环境执法工作面临着“三高两多”的严峻局面，即污染物排放总量居高不下、环境事故进入高发期、群众对环境质量的期望越来越高，环境执法外部干扰增多、环境执法队伍自身问题较多。 这五个因素，每个都是环保执法中需要面临的重大障碍。

●污染物排放总量居高不下

不久前，国家环保总局曾发布消息说，今年上半年的环保目标没有完成，主要污染物总量控制出现了不降反增的势头，如果各地不调整发展思路，“十一五”期间主要污染物削减10％的目标将有落空的危险。而事实上，在上一个五年计划实施过程中，污染物总量控制这个环保目标是所有国民经济发展指标中惟一一个没有完成的。

来自环保部门的数据显示，目前我国污染物排放总量居高不下，已经严重超过环境承载能力，水、大气、土壤等污染日益严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物等污染持续增加。

按十大水系常年平均径流量计算，我国地表水全部达到国家Ⅲ类水质标准时的COD（指化学需氧量，衡量水污染程度的一个重要指标）容量必须控制在800万吨，可2005年，全国COD排放量为1414万吨，超过容量76.8％。另一个数据是，如果我国空气质量要达到二级标准，那么二氧化硫允许的最大排放量是1200万吨，但在2005年，全国二氧化硫的排放量为2549万吨，超过环境容量112.4％。 陈善荣说，目前我国环境问题呈现出结构型、复合型和压缩型的特点，不仅表现为污染物排放总量大，而且污染类型日趋复杂；不仅常规污染问题严重，有毒有害物质的危害问题也日趋严重。 ●突发性环境事件进入高发期

陈善荣介绍，改革开放初期建设的许多企业，特别是化工、冶炼等高污染行业，由于产业布局不合理、生产工艺落后、设备老化等因素，多数企业存在这样或那样的环境安全隐患问题。 从2005年年底国家环保总局开展的全国环境安全大检查来看，当前一些重化工企业的环境隐患非常突出。尤其是近年来由于一些企业破产、停产或转制，正常监管体系被打乱，极易造成危险品擅自转移、流入社会或排入环境，产生重大环境污染。

陈善荣说，对于企业环境隐患的消除虽然说责任在企业，可是环保总局也已经对环保部门发出要求，要求环保部门确实负起监管的责任，不仅限于末端被动应对，要把监管的关口前移。环境监管的重点应放在督促政府和企业制定环境应急预案上，放在发生事故时避免污染物排放到环境中上，放在违法事件查处上。

●人民群众对环境质量期望提高

陈善荣介绍，2005年全国各级环保部门受理公众投诉环境案件达49.9万件，2005年总局环监局就受理公众投诉环境问题案件500多件。环境问题已成为国内社会的热点问题。2005年国内有关非政府组织对北京、上海、广州等10个城市的居民做过调查，环境保护在这些城市里已成为最受关注的国内社会热点问题之一。这些投诉和热点问题的背后，大多数有环境违法违纪的因素，一旦处理不及时、处罚不到位，就有可能引发社会问题，进而造成巨大社会影响。 ●环境执法外部干扰增多

21

新闻分析 河北环保报摘

“一些地区对于环境违法企业为什么查处不到位、关停不力，可能后面也隐藏着腐败问题。”在一次全国性的环境执行工作会上，环保总局的一位副局长说了这样一段话，“有些地方的官员为追求短期政绩，视环境保护为区域发展的障碍，搞地方保护”。 这位副局长还指出，群众反映“官不清则水不清”，有的地方存在政府官员参股办污染企业的现象，4月中旬媒体曝光的东部某县政府官员办污染严重的炼油厂，只是“冰山一角”。

另一方面，企业社会责任的缺失也是执法面临的难题。据了解，一些排污单位将孙子兵法用到污染物偷排偷放上，逃避环保部门执法检查。

环境执法能力建设滞后，环保执法队伍问题多

环保总局的一位官员介绍，陕西省的一个县环保局居然连办公室都没有，这实在让人难以想象。30多名环保局的员工只有一间类似仓库的大房间，全体职工只能保证一人一把椅子，连桌子都没有。连办公桌都没有的环保局可能是比较极端的情况，但普遍的情况是，全国有几百个县级环保部门没有环保执法必须配备的装备。

除了缺乏必要的办公条件外，更让人惊诧的是，作为执法部门的环保局在一些地县甚至实行的是自收自支或差额拨款的工资支付方式，环保部门要么得靠自己找钱养活自己，要么由财政支付一部分工资，剩下的部分要环保局长去动脑筋。

安徽一个县的环保局长就摇着头告诉记者，人事部门确定该环保局公务员编制为11人，事业编制25人，但这个环保局现有公务员8人，事业编制人员51人，超编26人。除8名公务员工资由财政全额拨款外，从1993年开始，财政每月给事业编制的51人总共只发4500元补助，其余的从环保局收取的排污费中，按照75％返还给局里发工资。有企业嘲笑，环保局收取的“排污费”就是环保部门“人头费”，这让身为执法人员的环保局领导感到异常尴尬。

在这次督查组对安徽省阜阳市督查后，阜阳市市长当场拍板，决定要将阜阳市环境执法机构改为全额拨款单位，但环保执法机构全部吃皇粮的情况在全国毕竟少之又少，能否通过专项行动促进解决这些制约，各级环保部门都非常关注。（中国青年报2006-10-27）

●相关链接：近年环境污染大案回放 贵州遵义钛厂氯气泄漏事故

2006年9月12日，贵州省遵义市南部工业区内的遵义钛厂有刺激性气体泄漏，导致周围158名群众先后出现流泪、头晕、呕吐、胸闷等症状。事发后，贵州省环保局派出监察、监测人员赶赴现场，对遵义钛业有限公司展开现场监测。结果显示，该公司精制车间外12日9：00—11：00空气中氯气浓度最高19.4mg／m3，超标18.4倍，最低 4.12mg ／m3，超标3．12倍。

甘肃徽县血铅超标事件

自2006年8月中旬以来，甘肃省徽县水阳乡一带不断有群众被发现血铅超标，其中多名14岁以下儿童体内血铅水平都超过了100微克／升。国家环保总局和甘肃省环保局联合调查组初步认定，徽县有色金属冶炼公司是徽县水阳乡部分群众铅超标的重要污染源。

松花江水污染事件

2005年11月，中国石油吉林石化公司发生爆炸事故，约有100吨苯类污染物进入松花江水体，造成水质污染。经检测，松花江白旗断面检出苯超标108倍，硝基苯未超标。11月20日16时到达黑龙江和吉林交界的肇源段，硝基苯开始超标，最大超标倍数为29.1倍，污染带长约80公里，持续时间约40小时。（中国青年报2006-10-27）

“进不去门”折射环保治理困局

10月13日，国家环保总局第七督察组对巢湖、阜阳市所属的工业园区是否存在降低环保准入门槛等违法、违规行为进行督察。按国家规定，任何新项目的开工，都应做环境影响评估。可是很多市、县一级环保部门，甭提环境评估，只是由于“省里来人”，他们才“第一次”跨进了工业园区的大门。（10月27日《中国青年报》）

这真是一个绝妙的讽刺。作为环保部门，不但不能让涉嫌污染企业在开工前做环境评估，甚至他们当地工业园区的大门都进不得半步，这种尴尬，是环保部门的尴尬，更折射出当前环保治理工作的困局。

22

新闻分析 河北环保报摘

真的如国家环保总局局长周生贤所说，一些地方的领导干部不惜以牺牲环境为代价，盲目追求经济增长，将工业园作为环境执法的“飞地”，实行特殊保护。如何突破这种“针插不进、水泼不进”的困境，已经成为制约环保工作的命门。 环保部门之所以“进不去门”，无非是一个地方保护主义在作怪。就像有人所说，在以GDP考核政绩的体制下，地方政府官员追求经济发展的动力永远存在。在这股强大动力的支配之下，诸如环保之类已经变得可有可无。 要么是通过行政意志，强制性地通过环评报告，要么是充当能带来GDP增长却与国家环保政策相悖的污染企业的“保护伞”。而作为隶属地方政府的环保部门，却只能“靠边站”。别说是执法，就连工业园区的大门都进不了。

更为重要的是，这种“进不了门”的困局，将在无形中消弭环保执法的权威。

在我国，环境保护并不是无法可依的。据统计，截至目前，我国已经制定了9部环境保护法、15部自然资源法；批准和签署51项多边国际环境条约、1600余件各地环境规章。

然而，所有这些法律，却在经济发展和片面的GDP追求中，被放在一个“虚置”的位置上。环保部门“进不了门”的困局，无疑是对这些法律法规最直接、最赤裸的伤害，法律法规的“不举”才是环境保护陷于困境的根本原因之所在。

环保部门“不举”以及“进不了门”的困局，所造成的后果是可怕的。有关资料表明，目前，我国2/3城市人口生活在中度和严重的大气污染环境中，全国58%的河流水质处于中度和严重的污染。近年来，我国每年发生环境污染事故高达1500－2200起，每年全国环境污染事故多达2万件，而8年中被追究刑事责任的仅为3起。

破解“进不了门”的困局，坊间此前也是各有锦囊。比如，呼吁环保部门将进行垂直管理、对环保机构扩权的说法，已经流传许久。比如，坊间呼吁将排污控制指标纳入地方干部政绩考核，改变片面以GDP发展考核官员政绩的做法，将环境保护与经济发展放在同等重要的位置考核。等等。

可以说，无论是垂直管理，还是对环保工作的“一票否决”，都有其积极意义。（河北青年报2006-10-29）

扼住环境违法企业的命脉

污染的猖獗迫使环保执法不得不亮出一个又一个杀手锏；环境违法企业终于被死死的扼住了咽喉，不是从来没有的痉挛，而是从来没有的窒息。

山西环保部门实行新的部门联动，与金融部门联合出台《关于落实国家环境保护政策控制信贷风险有关问题的通知》；与电力部门联合出台了《关于对实施淘汰和关停取缔企业或设施采取断电措施的通知》，与铁路部门联合出台了《关于对环境违法企业产品实行铁路限运的通知》，与监察部门联动出台了《山西省环境保护违法违纪行为处分暂行规定》

于是，环境违法企业叫苦不迭，地方保护主义躁动不安。

环保部门扼住了环境违法企业的贷款线，扼住了环境违法企业的动力线，扼住了环境违法企业的运输线，更扼住了环境违法官员的升迁线、实际上，是扼住了环境违法者们的生存命脉!

这就是国务院总理温家宝提出的环境保护由主要用行政办法解决问题向综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决问题转变，这就是国家环保总局局长周生贤提出的以牺牲环境换取经济增长向以保护环境优化经济增长转变的战略性措施，这就是山西省环境保护局局长刘向东勇于创新勇于实践并推行的环境保护新政的有利举措。

环境保护的部门联动不是没有过。环保部门曾与计划部门联动，强调没有环保审批，对建设项目不予立项；环保部门曾与土地部门联动，强调没有环保部门审批，对建设项目不予征地；环保部门曾与工商部门联动，强调没有环保部门审批，对建设项目不予发照。此被称为著名的环境保护“第一审批权”。

但是，单纯行政手段的联动，毕竟未能适应市场经济的现实，当政府失灵和市场失灵在许多问题上反映出来的时候，环境违法企业便钻了政策和市场的空子，使环境执法形成了新的真空 企业经营主体的多元，使企业上项目不再向计划部门立项；地方保护主义的泛滥，使企业征用土地变得轻而易举；服务经济发展观念的偏颇，使吊销违法企业营业执照成为一句空话。

23

新闻分析 河北环保报摘

变化了的社会现实和市场现实，呼唤环境执法以及执法联动实现新的突破。

刘向东抓住了市场现实性异化的矛盾，抓住了环保历史性转变的机遇，抓住了环境保护改革创新的金舵。他一出手，就开启了于复杂市场环境扼制环境违法行为的新政。 在曾经的环境保护部门联动之中，环境保护被称为“第一审批权”；在刘向东的这个环境保护新政中，环境保护应称为“第一控制权”，这就是，环境违法企业，只要上了环保部门提供的污染黑名单，金融部门就坚决不予提供流动资金，电力部门就坚决切断电力供应，铁路部门就坚决禁运其污染产品；对于人，组织人事部门就坚决不予提拔重用，、

“第一控制权”是“第一审批权”的铁腕延续。它从入口到出口，彻底扼住了环境违法企业的生命线。这行动，向社会、向市场、向企业提供了一个强烈的信号，只要环境违法，只要污染超标，只要违反政策，就绝对没有生存之路。

这既是行政措施，又是经济措施，既是政治措施，又是法制措施，是有胆有识的现代环境法治的改革措施。

什么是经济结构调整的杠杆，这就是经济结构调整的杠杆。什么是参与宏观调控的本领，这就是参与宏观调控的本领。什么是驾驭市场经济的能力，这就是驾驭市场经济的能力，它使作为国家意志的环境保护真正成为国家经济发展的调节器。 不研究市场经济的现实矛盾，就培养不出这样切中要害的行政敏感；不探索环境保护执法的改革，就锻炼不出这样富有智慧的施政能力；不解决社会发展面临的难题，就造就不了这样坚强果敢开拓科学发展之路的执政气派。

当中国的环境污染连连徘徊并越来越肆虐的时候，当中国的环境违法变幻莫测且越来越蔓延的时候，当中国的环保风暴每每刮起却总是虎头蛇尾的时候，山西省环境保护局扼住环境违法企业命脉的做法，像柄柄插向黑色污染咽喉的利剑，真正让环境违法者和环境污染者感受到什么叫疼痛，什么就窒息，什么叫绝望，也让全社会看到：环境违法，此路不。

当中国环境保护的体制机制三十年不变的时候，当中国的环境保护被现实困扰常常无奈的时候，当中国的环境保护事业启动历史性战略转折的时候，山西省环境保护局构建环保执法部门联动的新法，实实在在为中国环境保护的创新与突破挺起了一个标杆，和就是：只有无能的政府，没有无奈的法制！对于环境违法的无奈，非不能也，是不为也！

刘向东在作为，环保部门在作为，山西在作为，中国在作为。环境违法行为和环境污染命脉被扼住的时候，蓝天碧水还会远吗？（《环境新观察》2006年第9期）

改善空气质量需要“多管齐下”

我国城市空气污染问题依然突出,48.1%的城市处于中度或重度污染,酸雨越来越“猛”,酸沉降区越来越“酸”;人口超过百万的特大型城市中,二氧化硫和颗粒物超标比例高,空气质量达标比例低。国家环保总局副局长张力军近日在“第二届区域空气质量管理国际研讨会”上指出,强有力的环保措施是社会快速发展的有效保障,污染物减排, 需要“多管齐下”。

●管住火电厂排污,建立区域污染防治机制

火电是二氧化硫排污最大行业。最近几年,大型火电机组工程增长迅速,而老机组的脱硫设施运行情况不佳,目前全国只有4600万千瓦的火电机组运行了脱硫设施,只占全部机组的15%左右。张力军说,要想到2010年实现3.8亿千瓦装机容量实现脱硫的目标(占总装机容量的67%左右),使电力行业二氧化硫排放总量控制在1000万吨之内,必须对电力行业采用“计划单列式”管理。通过燃煤电厂脱硫工程减排总量,通过“以老带新”消化总量,通过关停不符合产业政策的小火电腾出总量。同时,实施更为严格的环境影响评价制度,今后,除热电联产、煤矸石和垃圾焚烧机组外,新改扩电厂的二氧化硫指标必须从电力行业“挖潜”获得,否则环评报告不予审批。

环保总局污控司透露,我国正在大力建立区域污染防治机制。“一个地方的空气质量,会受其他地区空气污染影响,一个地区的污染,会扩散到其他地区。因此,有必要积极探索建立区域污染联合防控制度。这个制度包括污染源监管体系,污染源排放数据通报、空气监测数据通报、空气预警通报等信息共享和反馈机制,以及省市之间空气污染防控联席会议等。”

●让脱硫电优先上网

24