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程》，该书围绕城市管理综合行政执法的基本原则、体制、行为、执法程序、对城市管理综合行政执法的监督、对城市管理综合行政执法的司法审查等方面进行论述；并结合城管实际工作，针对城市市容、城市规划、城市节水、环境保护、施工现场、园林绿化执法等方面典型案例进行分析、评述，为城管执法工作提供理论指导。

应该说，聘请专家学者参与城管课题研究和决策，充分利用专家学者这一智力资源优势，进行人员培训和开发培训系列教材，是提高城管执法队伍素质，加强职业化的教育培训，注重自身规范化建设，提高工作水准的又一举措，今后还将有更多的有针对性的教材相继问世，为提高城管执法队伍素质提供更具有可操作性的指导。当然，作为城管执法队伍的首部教材，在语言、文字、提法上可能还需要进一步斟酌、完善，使之更准确、更得当。但毕竟这套教材的编写出版说明北京城管执法队伍在这些方面正进行着有益的探索和创新。

当前，城管执法在改革中遇到了束缚城管发展的体制、机制、法制、编制等问题，如执法依据不足、手段不强、装备缺乏、人员紧张；体制转轨、社会转型、城市化进程加快带来的职工下岗、农村剩余劳动力转移和流动人口管理等问题。这些矛盾和问题使城管面临的形势和任务艰巨而复杂。面对问题和挑战，我们只有积极寻求对策，用改革的办法和创新的举措解决前进中的问题。坚持以人为本的科学发展观，努力把握社会发展规律，探索工作的新思路、新方法，注重现代社会管理和科技手段在执法工作中的运用，进一步转变执法理念，严格公正文明执法，加强执法人员的能力建设，特别是要加强执法人员

合理运用法律的能力、按程序执法的能力、驾驭复杂局势的能力、做群众工作的能力、协调其他部f-j的能力等五种能力的建设，提高队伍综合素质，不断创新工作方式，全面提升城管工作水平和队伍正规化建设水平。

城市管理是城市发展的永恒主题。城管执法是城市管理的重要手段之一。为使城管执法队伍发挥更大的作用，希望更多的专家、学者关心和关注首都的城管执法工作，关心和关注城管执法队伍的建设与发展，不断为创新、完善城管执法方式，树立城管执法为民的良好形象，建设环境友好型的宜居城市献计献策。希望北京市城市管理综合行政执法局继续以与时俱进的精神，不断探索、总结城市管理工作的规律和方法，继续加强队伍正规化和规范化建设，积极整合和利用好各种资源优势，为相对集中行政处罚权改革做出贡献，为首都的经济发展和社会进步做出贡献。

北京市副市长吉林 二零零六年三月十七日

第一章城管执法的基本原则

城管执法系统在实际执法过程中，以一种什么样的原则来指导日常具体的行政执法活动，使之既能代表政府的意志，又能反映广大民众的要求，并经过实践检验证明确有其用，是关系到城管执法系统能否把握住政策性、制约性、理智性准则的大问题。

从城管执法系统的实践活动看，其政治性、时效性、疏堵相结合、

应变性这四个原则是进行行政执法活动时应该把握的原则，它们从不同的方面体现了政策水平、行业规定、执法可能、控制调整、降低成本的客观需要，是在对执法实践活动进行提炼、总结的基础上，赋予执法理性因素，是对城管执法活动全过程规律性的一种把握，是城管执法工作所要求的最高准则。

因此，在全球经济一体化、人文关怀气氛浓厚的时代背景下的现代都市里，从事城管执法活动的工作者愿不愿意、善不善于、能不能够自觉地领会并把握这些原则，会产生截然不同的执法效果，并关系到政府、公众、管理相对人对城管执法队伍的态度。

第一节 政治性原则

政治性原则是指城管在执法时务必从政府影响、政策重心、活动方式上去追求一种良好的执法效果，将它视为最高的执法标准及防止发生不可控制后果的底线，从而使城管执法效果持久地保持在一个稳定的层面上。要想达到这样一种平稳而良好的执法水平，给社会减少不必要的意外和麻烦，同时还能积累一些宝贵的执法经验，就需要全面了解政治性原则究竟包括哪些内容，以及怎样在复杂的执法环境中准确地把握这一原则，从而使执法更科学、更快捷、更有效。

一、政治性原则的含义

政治性原则，通俗地说就是城管执法者应该懂得利害关系、局势、导致的后果，如果处理不好，会给政府首脑、城管执法形象及本人造成难以弥补的损失，导致较高的执法成本。平时经常说的讲政治，除了“与党中央保持高度统一”、“四个坚持”、“三个代表”、“科学发展观”等观

念以外，还应有政治和顾全大局的意识，即每位城管执法人员应将自己的执法行为与可能造成的政治影响、带来的负面社会效果紧密地联系起来，用一种发展的眼光推断出因为自己的不慎而可能导致的政治性损害。

这种政治性损害包括引发社会群体性事件，引起政府领导人的关注，带来媒体的负面报道，造成外国宾客的否定等严重的执法后果。不论引发了哪种后果，其政治影响都是极其恶劣的，由此会引发一系列棘手问题，使原本只是一个社会现象的事件，瞬间演变成一个严重的社会议题，并引申出与此相关的更为复杂的社会问题。

譬如说，如果城管执法人员对管理相对人的处置欠妥，引发并激化了已存在的社会矛盾，又不善于控制局面，那么他们只能眼睁睁地看着事态一步步地恶化，并最终导致不可挽回的社会政治消极影响。

如果说在中国社会转型期贫富差距拉大的背景下，城管执法人员在维护城市环境秩序时，会难以避免地、不同程度地碰撞弱势群体的生存权益的话，那么至少要注意不可引发如下几种问题：

第一，任何形式的执法，都应绝对避免造成管理相对人的伤残，哪怕这种伤残是相对人自己有意造成的。这是因为事后要对伤残情况进行法医鉴定，对事件进行调查，可能还要召开新闻发布会、听证会。这种执法所引起的负面结果会直接形成一种恶性态势，加之相对人的有意张扬和不断扩大影响，无形之中便出现了难以面对和无法处置的高难度问题，使城管执法部门陷入要向社会澄清事实、自身反省、协助调查的被动局面，导致事发地段的城管执法效果大打折扣。