生态补偿机制课题组报告

人的，直接给予现金补偿；修复补偿主要指开采企业有责任和义务将开采破坏环境恢复治理到原有生态系统的目标，其中又包括企业直接修复补偿和政府组织大型工程治理两种补偿方式。

因此，矿山生态环境补偿涉及到两部分内容：“废弃矿山生态环境补偿费”和“生态环境恢复治理保证金（或称备用金）”。“废弃矿山生态环境补偿费” 由地方环境或国土部门征收后上交国家，建立专门帐户，专款专用；生态环境恢复治理保证金由企业上交国家或在银行建立企业生态修复帐户、政府监管使用。

废弃矿山生态环境补偿由政府通过建立“废弃矿山生态环境恢复治理基金”(简称“恢复基金”)来实现。“恢复基金”的主要来源是政府财政支出、向正在生产矿山企业征收废弃矿山生态环境补偿费、捐赠、捐款项等。

新建和正在开采矿山生态补偿通过征收生态环境修复保证金实现。为了防止企业不履行生态修复补偿的义务，需要通过交纳一定保证金的方式确保生态环境的保护与修复，强调开矿许可与生态补偿相结合。保证金的交纳可以通过地方环境或国土资源行政主管部门征收上缴国家，也可以在银行建立企业生态修复帐户、政府监管使用的方式交纳。交纳往往采取分期付款的方式，减轻企业负担，主要是根据每年生态损害需要治理的成本加以征收，要能满足治理所需全部费用。保证金将依据每年矿山修复治理的数量和质量进行返还。

矿产资源生态补偿标准应以生态环境修复的成本为依据确定。在目前条件下，生态补偿依据矿产资源开发生态环境损失的修复治理成本作为标准是合理的，它不仅可以达到保护和恢复生态环境的目的，也可以保护受损者的基本利益和符合补偿者的承受能力，具有可操作性。

5.3 森林的生态补偿

森林是地球上主要的陆地生态系统之一，不仅能提供木材、纤维、燃料、药物等多种产品，而且为人类提供重要的生态系统服务。然而后者的价值很大一部分都未能进入市场而得到实现，只有通过适当的措施将森林生态效益的外部经济性内部化，部分或全部地实现森林生态效益的价值，才能更好地加强森林可持续经营能力。由于历史的原因，过去对森林生态服务功能的认识不足，过多地强调

了木材的生产，导致森林质量下降、森林生态系统退化，特别是成过熟林面积缩小。

在我国生态补偿的研究和实践中，森林生态补偿开始的最早，所取得的经验对于其他领域的生态补偿工作也有着重要的借鉴意义。但是，从目前实践的情况来看还存在着一些问题，突出地表现在生态补偿的概念不清、覆盖面不全、补助标准偏低、资金来源单一以及缺乏长效的补偿机制等。

统一森林生态补偿的认识，在此基础上明确森林生态补偿的范围和界限，以此来整合现有的各项林业工程，建立统一规范的森林生态补偿机制。根据国家林业局和财政部联合发布的《森林生态效益补偿基金管理办法》，主要对生态公益林进行补偿，分为防护林、特种用途林两类。目前我国划为国家重点生态公益林的面积为1.04亿hm2(其中非天然林保护工程为0.55亿hm2)，截至到2005年仅补偿了0.26亿hm2，还存在着较大的差距。当前只把重点生态公益林建设作为森林生态补偿，然而，天然林保护工程和退耕还林工程在实践中确实起到了森林生态补偿的作用。这些工程结束以后就无法保障林农保护森林、进行生态建设的积极性，甚至一些林农可能为了生存破坏森林，使保护的成果付之流水。因此，我国森林生态补偿机制的建立，需要将这三项工程整合起来，一起纳入森林生态效益补偿基金制度中，统一资金和管理，建立长期的森林生态补偿机制。

森林生态补偿标准的确定，应考虑营造林的直接投入、为了保护森林生态功能而放弃经济发展的机会成本和森林生态系统服务功能的效益。同时考虑地域因素、林种、树种、造林方式、地方经济发展水平等，逐步实现森林生态补偿标准的科学化。现阶段我国森林生态公益林补偿标准仅为75元/hm2，主要是根据国家财政能力进行的“补助”。森林生态补偿标准的确定，应根据营造林的直接投入、为保护森林而放弃经济发展的机会成本和森林生态系统服务功能的效益。根据研究，森林生态系统服务功能的价值远远超过木材本身（一般是木材的5-25倍），即使以10倍来算，补偿的标准也需要19800元/hm2/年，这在实践中是难以达到的，只能作为潜在的补偿的上限。而依据造林成本和机会成本计算的标准，新造林和现有林分别为4300元/hm2/年和2350元/hm2/年，从理论上将这应是补偿的最低标准。今后，应根据国家及各地的财政能力分阶段逐步提高补偿标准，采取刚柔并济的原则，根据不同的地域特点、林木种类、造林方式、地方的经济发展水平等进行分类补偿。

对于森林生态效益的生态补偿的途径与方式问题，考虑到其生态服务的公益性和历史欠账较多的实际情况，应当通过加大财政转移支付力度、培育发展森林

生态效益补偿多元化融资渠道和建立“生态税”制度进行。森林生态效益是一种公益效益，属于公共产品。森林生态效益补偿必须通过政府行为，用以补偿生产森林生态效益所耗费的成本，维持生态产品的再生产，以实现效益最大化。“生态税”的征收对象包括在我国境内受益于森林生态效益从事生产经营活动的单位和个人；征收范围包括有经营收入的大中型水库、大中型水力发电厂（站）、大中城市自来水厂（公司）、以森林景观为依托的风景旅游区的经营单位和个人，以及内河航运企业、淡水养殖、采集林区野生植物资源、林区附近的煤矿等单位和个人都应按规定缴纳森林生态效益税。

5.4 自然保护区的生态补偿

中国是世界上生物多样性最丰富的国家之一，被国际上的保护组织誉为“生物多样性大国”和“生物多样性全球热点地区”。由于面临着世界上最严重的人口压力和快速的经济发展带来的严重威胁，造成了植被破坏、生物入侵、野生生物资源过度利用、水资源耗竭、沙漠化等问题，使中国的濒危物种的数量不断上升。自然保护区是进行生物多样性保护和生态服务功能恢复的最重要的措施之一。但同时，自然保护区的建立，也对当地居民的传统生产活动和生活方式产生了一定的影响。如何通过经济手段与相应的政策措施，协调公益性的自然保护与私利性的地区发展之间的矛盾，是目前自然保护区管理所面临的基本问题。

保护区性质属公益事业，主要采取政府购买、国家财政支付转移、政策优惠、税收减免、发放补贴、设立自然保护区生态补偿专项基金、根据对生态资源的利用和破坏建立行业与区域补偿机制、以项目形式补偿、积极争取国际社会的支持。

自然保护区生态补偿标准的确定根据下面三个方面确定：基于生态系统服务价值评估的标准确定；基于保护成本的标准确定；基于保护损失的标准确定。

通过对海南森林自然保护区、江西鄱阳湖湿地自然保护区和内蒙古草地重要生态功能区等的调研和分析，特别是结合受偿意愿的调查和保护成本的分析等，得到海南保护区周围地区种植区计划进行退耕的农户实施生态补偿的标准为每亩550元；江西鄱阳湖湿地保护区退田还湖的居民实施生态补偿的标准为750元/亩/年或3300元/户/年；内蒙古典型草原地区生态休牧的牧民生态补偿标准为8000元/户（仅考虑生态建设成本，如果考虑朽木造成的机会成本和直接损失，补偿标准则为2.3万元/户）。

表2为上述几个重点领域的生态补偿机制设计框架。

表2 几个重要生态补偿机制设计

流域 一切从利用流域水资源中受益的地区和群体；一切生活主体确定 或生产过程中向外界排放污染物，影响流域水量和流域水质的个人、企业或单位。根据流域大小和上下游的范围确定利益相关者的责任和义务。 政府搭台由利益相关者进行协商，行补政区域内部协商，偿采用公共支付、一方对一交易、实物补式 偿、政策补偿、智力补偿、生态标志等。 征收流域生态补偿税、建立流域生态补偿资金来源 补偿基金、实行信贷优惠、引进国外资金和项目等。 矿山生态环境恢复治理基金的主要来源是政府财政拨款以及向正在生产的矿山征收的“废弃矿山生态环境补偿复保证金 政府对已有森林生态工程投入的连续性并增加支付强度；增设生态保护和建设有直接关联的专项；培育发展森多元化融资渠道；建立“生态税”制度。 保护区性质属公益事业，需要财政投入为主，同时积极开拓社会筹资渠道。 现金补偿和修复治理。 重大工程的转移移民补贴、市场贸易、生态标记等。 政府购买、国家财优惠、税收减免、发放补贴、设立自然保护区生态补偿专项基金、项目补偿、国际支持。 支付、减免税收、政支付转移、政策矿产 废弃矿区和老矿区已造成的生态立废弃矿山生态环境恢复治理基金的方法由国家受益于森林生态效益从事生产经森林 对森林资源进行保育的政府、单自然保护区 政府购买保护区的生态服务 保护前提下的有限开发，由生产经营的单位或个人支付 环境污染，通过建位和个人； 治理；新矿区造成营活动的单位和个人； 的破坏由企业负担。 破坏森林资源的企业和个人。 费”、生态环境修林生态效益补偿