吉林省城镇化发展思路研究报告 - 图文

吉林省城镇化发展思路研究报告

发布时间：2014-4-6 信息来源： 省发改委城镇处

一、吉林特色城镇化的基本认识

(一)历史进程

新中国成立以来，吉林省城镇化经历了高速发展期(1949—1960)，城镇化率由17.9%提高到39.3%，11年时间增加了21.4个百分点，年均增加1.9个百分点;急剧下降期(1960—1978)，城镇化率由39.3%下降到30.7%;匀速发展期(1978—2002)，城镇化率由30.7%提高到50.88%，24年提高了20个百分点，年均增加0.8个百分点;缓慢发展期(2002—2012)，城镇化率由50.88%提高到53.7%，10年间仅提高2.8个百分点，年均增加0.28个百分点(见图1)

图1 吉林省城镇化发展历程

(二)现状及问题

吉林省城镇化呈现五个基本特征：一是城镇化率较高。2012年，城镇化率53.7%，高出全国1.1个百分点。二是增速递减。1978—2012年，城镇化率年均增速0.7个百分点，低于全国0.3个百分点。其中，1978—2002年，年均增速0.8个百分点，低于全国0.1个百分点;2002—2012年，年均增速更是降到0.28个百分点，低于全国1.1个百分点。三是质量不高。农民工和“三区”(矿区、林区、垦区)职工及其家属没有真正享受到与城镇户籍人口平等的权利和待遇。四是协调性差。人口城镇化落后于土地城镇化。2002—2011年，建城区面积增长56.9%，城镇人口仅增长6.9%。城镇化与工业化相背离。1978—1998年工业化率由45.4%下降到30.9%，城镇化率由30.7%上升到47.2%;2003—2012年工业化率从35.95%上升到46.76%，提高10.8个百分点，而同

期城镇化率却仅由50.88%提高到53.77%，仅增加2.8个百分点。城镇化空间结构与经济发展空间结构不协调。东部地区城镇化率60.12%，中部地区45.29%，西部地区39.9%;东部地区GDP占全省比重17%，中部地区66.5%，西部地区16.5%。城镇规模结构不协调。特大城市只有长春市1座，大城市只有吉林市1座，其余均为中小城市和小城镇，存在结构性缺陷。五是城镇综合承载能力低于全国平均水平。供水普及率、城市燃气普及率、人均道路面积、人均居住面积、人均公共绿地面积、万人拥有公交车辆、每十万人口在校学生数等均低于全国平均水平。

导致上述问题的原因：

一是城镇化引力不够。产业结构与就业结构、所有制结构与就业结构两大结构性矛盾，是制约我省城镇化发展的主要矛盾。从产业结构与就业结构的矛盾看，我省三次产业的产出结构为12.1：53.1：34.8(2011年)，就业结构为42.9：20.2：36.9;从所有制结构与就业结构的矛盾看，我省国有经济和民营经济分别占据全省经济的半壁江山，而国有经济从业人员占城镇从业人员的28.2%(2011年)。

二是城镇化推力不强。长期以来，家庭承包经营形成农民依附土地的体制问题使农民对土地的依赖性在吉林表现得非常典型。根据我们近期对全省200户的农民进城意愿调查问卷结果显示，有62%的农民不愿意进城。再加上我省作为农业大省、全国商品粮基地享受着国家相关政策，农民依靠种地就能获得比较稳定的收入，以及粮食直补等政策性补贴，农民对土地的依赖性进一步加强，进城意愿降低。

三是城镇化环境不利。户籍制度限制了农村人口向城镇人口的迁移;高房价、高物价、高社保支出抬高了农民进城的成本;恋土恋乡、小富即安的情结抑制了农民进城的意愿。

纵观吉林省的城镇化，无论是50年代吉林老工业基地形成时期的高速发展，还是60年代天灾人祸造成的非正常的急剧下降，都是国家总体发展战略及其政策决定的，都是在国际国内经济、政治和社会形势发展变化的深刻影响下形成的，是全国大格局中的一个组成部分。从吉林自身来说，其城镇化发展又具有鲜明的吉林特色。老工业基地的建设带来50年代城镇化的高速发展，但重化工业为主的产业结构又给改革开放以来吉林城镇化发展带来诸多新的矛盾和问题。即使是在市场体制和机制作用下，城镇化曾获得了一个较长较快的发展期，但产业结构和就业结构的突出矛盾却越来越成为农业大省城镇化的严重制约，造成了长达10年仅有2.8个百分点的缓慢发展。因此，如何破解这个核心矛盾就成为吉林城镇化亟待回答的重要课题。

(三)态势分析

外部环境更趋复杂。一方面，国家实施新型城镇化战略，增添了加快推进吉林特色城镇化新动力;加快发展现代农业的战略举措，形成了城镇化巨大推力;长吉图开发开放先导区建设搭建了城镇化重要的空间载体;全面实现老工业基地振兴的政策措施创造了城镇化有利条件。另一方面，

宏观经济和新型城镇化的转型将对我省投资拉动的传统城镇化路径形成一定的抑制。在市场机制作用下正在逐步形成的区域经济板块(城市群)将对我省传统的城镇化动力形成较大影响。当前，城市群正在逐步取代计划时期形成的区域发展空间。在东北板块中，辽宁省正在积极打造辽中城市群、沿海经济带和“突破辽西北”，成为环渤海经济圈的重要组成部分。黑龙江省正在积极打造哈大齐工业走廊，利用满洲里至绥芬河、哈尔滨至大连铁路和俄罗斯滨海边区纳霍德卡港相连的条件，积极打造满哈绥欧国际大通道。我省虽然也在充分利用地处东北亚区域中心的有利位置积极建设“长吉图”开发开放先导区，但受地缘政治的影响，海路难通、资源难聚，何时能够形成规划中的发展格局难以预测、不确定性因素较多。因此，我省应该十分清醒的认识到，在城镇化意义上，在东北地区正在进行着的这场经济发展格局变化，使我省与辽宁、龙江两省相比处于一个较为不利的处境。

导致我省城镇化长期缓慢发展的产业结构与劳动力资源的结构性内部矛盾短期内难以解决。我省正处在工业化的中后期，汽车、医药、电子信息、能源、装备制造、冶金等具有集聚效应的支柱产业和优势产业仍将持续一段时期的资本密集、技术密集型发展阶段，对劳动力资源的需求相对较少，对劳动力的技能要求不断提高，因此，我省支柱优势产业与劳动力资源的结构性矛盾短时期内难以得到根本解决。

由于资源禀赋、产业基础、交通条件和区位条件的不同，我省城镇化具有多样性、低层次、协调性差的特点。长春、吉林两市仍以极化发展为主，扩散效应刚刚显现，对其它城镇的辐射带动作用不强。大中城市集聚能力差，发展缓慢。中小城镇发展水平低。全省城镇空间布局分散，产业之间缺乏关联，区域间联动性差。人口城镇化落后于土地城镇化、城镇化与工业化相背离、城镇化空间结构与经济发展空间结构不协调、城镇规模结构不协调“四个不协调”的突出问题，制约吉林省城镇化的发展。按照城镇化由“点”向“带”、向“群”、向“组团”逐步发展的一般规律，我们认为，我省城镇化仍处在以“点”为主，由“点”向“带”、逐步成“群”的发展阶段。

长期粗放式的经济发展，对自然生态环境造成巨大破坏。东部森林生态功能减弱;中东部水土流失严重;中部土壤退化、面源污染严重;西部土壤沙化、盐碱化和草原退化“三化”问题严重;水资源短缺问题突出，全省多年平均人均占有水资源量1498.3立方米，相当于全国人均水资源总量2220立方米的67.5%，全省49座县级以上城市中有45座不同程度缺水，35座严重缺水;水污染形势严峻，2012年在全省20条主要江河中，Ⅳ类水质断面10个，占13.3%;Ⅴ类水质监测断面4个，占5.3%;劣Ⅴ类水质监测断面12个，占16%。由此可见，生态环境问题已经成为制约我省城镇化发展的重要因素，应当引起我们的高度重视。

综上所述，一方面，机遇难得。国家实施新型城镇化战略、加快发展现代农业、全面推动老工业基地振兴、长吉图开发开放先导区战略的实施，给我省城镇化发展提供了宝贵的历史发展机遇。另一方面，挑战严峻。产业结构与劳动力资源结构的矛盾制约、生态环境问题的困扰、区域经济格局变化的影响和我省城镇化所处阶段必然带来的诸多问题，会使我省城镇化面临严峻的挑

战。因此，我们判断：挑战大于机遇，未来一段时期，我省城镇化发展速度将继续维持在缓慢发展的态势，甚至存在着下降危险。

二、吉林城镇化建设指导思想和战略选择

(一)指导思想

贯彻落实党的“十八大”提出的新型城镇化战略，立足吉林老工业基地和农业大省的基本省情，以“人的城镇化”为核心，以调整产业结构和就业结构矛盾为主线，以改革和创新为动力，充分发挥政府主导、市场主体和社会的积极作用，实施城市群和重点镇“双支点”战略，构筑“一群、三团、多据点”空间格局，努力提升城市群核心竞争力、打造重点镇综合服务能力、加速推进农业现代化进程，走出一条城乡互动、协调发展的吉林特色城镇化道路。

(二)基本原则

——坚持科学布局。

——坚持结构调整。

——坚持城镇功能提升。

——坚持多元参与。

——坚持改革创新。

——坚持可持续发展。

(三)战略选择

1.“双支点”战略主要内容及相互关系

(1)“双支点”战略

“双支点”指城市群和重点镇。“双支点”战略就是以城市群和重点镇为支撑，带动全省城镇化的全面发展。

城市群包括：中部城市群、延龙图城市组团、通白城市组团、镇白洮城市组团。