公共管理学 讲义

公共管理学

第一章 绪论 公共管理概念分析

公共管理是公共管理主体为了解决公共问题,维护与实现公共利益,运用公共权力对公共事务与公共部门施加管理的社会活动。

公共管理的基本特征,就是建构在公共同意基础上的公共管理,以公共权力为制度凭借,以执行社会职能为基础,以公共利益为责任担当,寻求公共利益与个人利益、公平与效率、民主与集中的平衡 与公共管理相关的概念分析 公共管理与公共行政

主体不同 行为方式不同 目标相同 公共管理与商业管理

追求的价值不同 责任不同

提供的服务不同 行使的权力不同 公共管理学的研究对象和研究方法

研究对象：研究公共管理活动规律的学科

学科特性：交叉学科（在公共行政学的基础上，融会了现代经济学、政治学、政策科学、组织行为学和管理学的相关理论）、学术性与应用性相统一、发展中的学科

研究方法：定性和定量研究、系统分析、比较分析、案例分析 公共管理学的发展

一、传统的公共行政学

在20世纪30年代至60年代中期，传统的公共行政学范式是建立在以科层制理论和政治——行政二分法的基础上的。

行政二分法的优点：周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响 革除政党分肥弊端

科层制理论又叫官僚制理论，是由马克思 韦伯提出的，它是指的一种以权责分明、层级节制、分工协作为特征的组织形式。

政治——行政二分法则是由威尔逊《行政的研究》和古德诺《政治与行政》所提出来的 二、新公共行政学 *产生背景

20世纪60-70年代，资本主义社会的思想危机与行政危机 *价值目标——社会公平、代表性、回应性、社会责任感 *与传统公共行政学的区别

价值取向不同 反对政治与行政二分法 改变官僚制组织形式 关心机构但是更关注问题 *基本障碍

资本主义价值与民主价值的矛盾继续存在 社会公平的定义

新公共行政模型的执行需要更广泛的制度变化

社会公平：避免剥夺享受成果的权利（避免贫富差距过大，对穷人实行“兜底”政策）

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*贡献

新的价值取向 新的行政原则 三、新公共管理 *背景

传统公共行政模式日益凸显内在的理论缺陷

传统公共行政模式在实践中正在遭受日益广泛的抨击。 经济理论的变革对传统公共行政模式提出了严峻的挑战。 知识经济以及由此引发的经济全球化的加速。 理论特征和内容

分权化 职能的变化 市场导向 顾客导向

结果导向 引入私营部门的管理方式 批评

对人性认识的偏颇 对市场机能的不当崇拜 混淆了公私管理 不恰当的顾客隐喻 四 、新公共服务理论

新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃 1、新公共管理理论的缺陷

2、新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃 （1）内容

服务而非掌舵 公共利益是目标而非副产品 战略地思考，民主地行动 服务于公民而不是顾客 责任并不是单一的 重视人而不止是生产率 超越企业家身份，重视公民权和公共服务。

（2）新公共服务对新公共管理的超越主要体现在: 新公共服务呼吁维护公共利益 新公共服务强调尊重公民权利 新公共服务重新定位政府的角色 新公共服务理论的困惑

公民何以理性 ？政府何以令人满意？ 政府和公民何以达成共同的核心价值？ 公共服务是现在还是未来？ 四、治理理论 治理的概念

治理指的是官方或者民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度的增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。

治理与统治的区别：

治理的权威和主体 权力运行的方向不一样 管理范围不同 权威的基础和性质不同 治理失效

善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是

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政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。

善治的基本要素有以下10个：

合法性 透明性 责任性 法治 回应 有效 参与 稳定 廉洁 公正

第二章 公共组织

组织与公共组织的概念 组织的定义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交流而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。 组织的分类：按组织所满足的利益的区别，可以分为私人组织和公共组织 公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益为目的的组织。它既包括政府组织，也包括第三部门组织（非政府公共组织NGO） 韦伯的官僚制理论 理论内容

三种权力形式和组织形式

1、传统权力：由传统惯例或者世袭得来的。（传统组织） 人们服从的是领导者所占的位置以及位置所携带的权力 人们尊重的是传统文化，实在义务领域里的个人忠诚 领袖人物也受着传统的制约

领导人的作用似乎只是为了维护传统权力形式 ——效率低下，不宜作为行政组织的基础 2、超凡权力：来源于别人的崇拜与追随。（神秘化的组织） 人们服从的是领导者本身的魅力，不论领导者的职位如何 领导者的魅力来源于其人格特征或者神秘性 权力和组织形式带有感情色彩，是非理性的

内在基础不稳固，常出现“人存政举，人亡政息”的现象 ——稳定性差，不宜作为行政组织的基础

3、法定权力：由理性——法律规定的权力（合理——合法化组织） 权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系

被领导者对权威的服从实质上是对组织规则的服从 合理化是指被专门用来作为实现某些既定目标的手段；合法化是指一系列的规则和程序

韦伯认为，只有法定权力才能作为行政组织体系得基础，其最根本的特征在于它提供了慎重的公正。原因是：管理的连续性是管理活动必须要有序的进行；以能为本的择人方式提供了理性基础；领导者的权力受到制约。

理想的官僚组织模式——专业化、法规化、等级化、公务化、技术化、职业化、可预见性、非人格化

官僚制就组织形态而言，是以权责分明、层级节制、分工协作为特征的组织形式；

就组织功能而言，是指以完成上级交与的职能或组织设置之初的职责为目的，以服从上级安排而非群众意志为形式的组织；

就组织的权力流向而言，它是一种集权组织，全力集中在上级，甚至集中于

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某一个领导手中。

官僚制的优势 严密性、合理性 、稳定性、普遍性 官僚制的弊端

权力集中于上级甚至行政首长导致组织行为的实效。 对规则和理性的推崇，导致组织僵化和人员个性的压抑，从而出现整体的低效 由职能分工而产生的组织构架，使得行政部门之间缺少沟通，进而导致职能范围上的混乱。

行政组织中的官僚的稳定性和缺少竞争的机会影响了行政效率的提高。 官僚制面临的挑战

效率问题 用现有的组织形式和现有的制度，怎样保证效率？

官僚主义的问题 官僚主义与官僚制的关系怎么样?如何在适当的官僚制度中消除官僚主义。

回应性的问题 在外部与内部环境变动不拘的时候，如何改变组织以及制度以回应社会和群众的要求

权力和责任问题 怎样做到使各个机构和部门都根据其权力和责任合理的履行职能

对以韦伯官僚制理论为基础的行政组织低效率的反思

理论设计的不足 行政组织不适应日益变化的社会环境 中国现有的行政组织是否是官僚制组织？ 中国为何没有形成真正的官僚制？ 原因：缺少法律法规的支持 必要理性，“人格化”制度，世俗化的理性，重视伦理关系，以期实现社会问题“公域”与“私域”

中国行政组织与韦伯官僚制的不同点 中国行政组织 韦伯的官僚制组织 行政人员的生成方式 上级任命，或者由党组织考试选拔 任命 组织运行的背景 严格的等级制过程中自服务于和适应于资本主 发形成 义的发展需要 组织中的权力流向 单一的自上而下 自上而下和横向控制（人民的权利）相结合 行政人员与上级的关系 依附性 独立性（理性的关系）职 位保障 行政组织存在的目的 维护统治阶级的利益，特维护公共利益 别是行政组织自身的利益 运作方式 随意性强，不按规范运作 严格的理性运作 依据原则 人治色彩严重、职权 法律规范 与政党组织的关系 职能不清，党政职能重叠 职能分明，政党可以把意 志转化为法律但不一定可以得到执行 行政职能的边界 职能范围过大，职能边界职能有明确的边界 模糊

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