冲突与协调：城市化进程中中国土地立法的未来走向

地闲置行为。空地税是对城市土地经限制强制使用而逾期未使用者而征收的惩罚性税收，目的在于促进土地开发利用，抑制土地投机垄断，增加土地市场供给。 [17]荒地税是对闲置的农业用地征收的惩罚性地价税，目的是促进农用土地尤其是耕地的有效利用，避免农用土地资源的闲置浪费，实现地尽其力的价值目标。显然，课征空地税和荒地税的政策意义大于财政意义。在土地资源日渐稀缺，房地产价值飚升的今天，任土地闲置荒芜的情形往往是基于土地持有者对土地的未来利用收益存在着某种过多的预期，这种预期对整个社会来说，无疑是造成了土地资源的极大浪费。空地税和荒地税的开征有助于抑制这种待价而沽，而不从事改良利用的投机行为，从而促进土地资源的合理流动，并使土地利用符合社会公共福利。

3、调整土地增值税，降低土地交易成本，鼓励土地合理流转。土地增值税是在土地交易环节就土地增值部分课征的税收。土地增值税是为了抑制土地投机炒作行为，规范房地产市场，促进土地有效利用而课征。我国现行土地增值税实行超额累进税率，税负过重，且存在与所得税重复征税的现象。这种制度安排致使交易成本过于高昂，从而阻碍了土地的顺畅流转，导致土地闲置、浪费的现象日趋严重。保护耕地的根本出路在于解决建设用地的出路问题，为了盘活存

量土地，消化利用闲置土地，笔者建议降低土地增值税税率，减轻税负。

三、协调路径之三：私法与公法的协调

土地资源的位置固定性、连绵性和质量差异性等自然特性，以及数量稀缺性、用途多样性等经济特征决定了在土地之上存在多种利益冲突。土地资源的生态价值、社会价值与经济价值矛盾，以及土地资源保护的公益性与民事权利主体的个人利益之间的矛盾始终是不可逾越地客观存在。如何协调和平衡多种互相冲突的利益和价值，是私法和公法所共同面临的问题。

（一）中西方土地立法中公、私法关系的嬗变

在西欧，自罗马法至近代，物权法作为最基本的资源配置规则起到了合理配置土地权利，协调利益冲突的作用。进入19、20世纪以后，工业化、城市化带来的经济和科技的突飞猛进以及人口的快速聚集，引发了土地资源的毁损、生态环境的破坏等一系列严峻问题，于是土地利用冲突不再限于局部区域，而成为全社会的普遍问题。如斯一来，以保障私人土地权利静态安全为己任的传统物权法便受到可持续

发展和社会公共福利等理念的挑战。为了增进社会福利，因应社会情势，各国立法对不动产所有权的限制大大增强，如对土地所有权的内容增加了更多的义务，等等，不动产所有权的公法色彩日渐彰显。近现代对所有权的限制大多数限于不动产，极少涉及动产领域。就英美法而言，“议会的干预不断增加，几乎所有的干预皆与土地有关，就动产而言……，财产法中有关动产的规定，几乎没有公共力量的影响。 [18]应该指出的是，虽然物权立法特别是不动产法呈现社会化、公法化的趋向，但是物权立法的社会化、公法化并未改变物权的私权品格和物权法的私法属性。无论在历史上任何时期，私法对公权力的排斥力始终是其内在性格。基于社会公共利益而对私法理念一定程度上的修正尚可容忍 [19]，但为了防止公权力的过度扩张，私法要求保持其与公法的相对独立性，排斥对私权的侵犯。据此可知，20世纪出现的保护土地资源、维护生态平衡、规范控制土地利用等制度需求是物权法自身所无法涵摄的，各国关于土地利用大量公法规范的侵入定会使物权法乃至民法丧失其排斥公权力非法干预和介入的特定功能。有鉴于此，各国规范控制土地利用行为、调整不动产利用关系的法律便开始冲破了私法的藩篱，开始触及到公法领域。土地规划法、土地税收法、城市规划法、土地改良法等法律法规先后粉墨登场。这些法律法规从公法的维度出发，直接以公法手段干预私法领域，对土地权利的

行使进行限制，如规定土地交易的最低限价，低于最低限价的交易无效，这诚如学者所言，国家“为了促进土地有效率使用的公共利益，在有必要管制土地使用的情形下，基于公权力的行使，制订相关法律和行政法规，使土地的使用符合效率，增进全民福祉，是公权力的正当行使，有其正当化的理由”。 [20]

土地立法私法公法化的走向是立法者在人类工业文明空前发展所产生的土地资源非持续利用模式所导致的诸多利益冲突不断加剧的宏观背景下，通过立法协调私人利益和公共利益、局部利益和整体利益冲突的结果。土地规划法等土地法的出台意味着在土地利用领域，国家利用公权的介入打破了私权在土地分配中的绝对性，利用有形之手来矫正市场机制的内在缺陷，从而解决环境污染、土地流失和退化以及权利配置不合理等问题。

西方土地立法私法公法化和公法私法化，公、私法从分野走向融合的演进轨迹昭示了土地的多元价值之于人类生存利益对立法产生的深刻影响。

追寻我国土地立法的发展脉络，依稀可见从公法为主到公私法并重的嬗变。由于土地市场化特别是农村土地市场化