新旧济贫法

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{21} Edward Royle, Modern Britain, A Social History,1750-1985, Amold,1987, p.179. {22} 陈晓律:《英国福利制度的由来与发展》，南京大学出版社，1996年版，第26页。 {23} 丁建定：《从济贫到社会保险：英国现代社会保障制度的建立（1870-1914）》，中国社会科学出版社2000年版，第147页。 {24} 狄更斯：《雾都孤儿》，黄雨石译，人民文学出版社2003年版, 第11页。

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{29} Sandra Spencer,The Victorian Poorhouse,http://humwww.ucsc.edu/dickens /OMF/ spencer.html.

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{42} Hippolyte Taine,Notes on England,Translated with and introduction by Edward Hyams, London,1957, p.241.

{43} M. Wiener,Reconstructing the Criminal, Cambridge ,1990, p.153.

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{45} Michael E.Rose,“The Allowance System Under the New Poor Law”, Economic History Review, 1966,p.616.

{47} M.A.Crowther,“The Later Years of the Workhouse 1890-1929”,The Origins of British social policy ,London, 1978, pp.36-55.

作者简介：郭家宏，历史学博士，北京师范大学历史学院副教授，现为英国剑桥大学访问学者；唐艳，北京师范大学历史学院硕士研究生。北京，100875 [责任编辑：姜守明]

这里论述的仅限于英格兰和威尔士的济贫院制度，苏格兰的制度有所不同。爱尔兰１８３８年颁布了首部济贫法，与英格兰的新济贫法相似。

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简论英国济贫法的历史演变

作者：青鸟 阅读2700次 更新时间：2006-11-15

摘要：英国是世界上较早面临贫困、失业等社会问题的国家之一。济贫法作为帮助和救济贫困人民的法律在公元16世纪就有出现，其间随着社会的动荡经历了诸多变迁，最后在20世纪随着国家社会保障体系的建立，济贫法作用逐渐减弱最后完全被废止，它的各项救济措施也纳入了社会保障体系。考察作为最早应对贫困问题的措施以及作为社会保障体系基础的济贫法的产生、发展的演变过程对认识和理解我国的社会政策具有一定的理论和实践意义。

关键词：英国 济贫法院内救济 院外救济 济贫院

一、萌芽时期：

十六世纪以前英国也存在贫困等社会问题，但那时解决穷人的救济问题多是通过基督教会、寺院、教会医院、基尔特、个人慈善捐款等方式，比如在十五世纪的大城市中，就出现过许多分散的、拥有基金的养老院和救济院，如圣芭塞洛缪救济院、圣托马斯救济院、圣克罗斯救济院，此外还有为那些完全被遗弃的一类人设立了若干麻疯病救济院。但这些都属于民间或宗教性质的救济活动。国家并没有将其视为自己的责任，相反，视贫困为社会的不安定因素。对待这些不安定因素的方法在法律上往往是视之为惩处的对象。如根据十六世纪以前流传下来的一项法律上的惯例，所有行为不检的游民一律作为罪犯看待，十六世纪初时这种态度仍没有改变。

十六世纪时英国社会出现大量流民，主要原因大规模开展的圈地运动，人口增加以及通货膨胀。在圈地运动中1485-1500年在北汉普顿、沃旦克、牛津、白金汗和伯克等郡，共圈占了16000英亩土地，其中13000英亩用作牧场[1]。英国当时大约有二万到四万流浪者。流浪分为正在找工作的与无论如何也不愿工作的，后者就是流氓。流氓每郡约三百到四百人，两两三三成组或四十五十人结队[2]另外还有其它方面的原因比如物价上涨，比如1511年到1550年间粮食价格上涨了约60%，以后十年又上涨55%。无数人无家可归、无地可种，面对如此严重的流民问题，民间及宗教等自民性质的救济方法远远不能满足需要，但政府在十六世纪初所采取的往往是一些残酷暴戾的打击方法。如都铎王朝初期的立法认为“乞丐”“成群结党”地四处乱窜，必须戴上枷锁并鞭打，直到他的背脊流血为止，流浪的儿童被治安法官捕获后即予拘留，并勒令他们学习某种正当手艺。[3]同时在大城市中，早期工业发展的不稳定也产生了很多的失业现象，失业的工人连同从农村赶来谋生的家民一起形成了庞大的无产者队伍。政府曾在1517年在伦敦开始发放行乞证，但发放的数量很有限，只有约一千人左右。1531年，颁布规定流浪者要被鞭打，并被送回他的出生地或居住满三年的地方；无力自助的人由治安法官或执行官批准可以行乞[4]

1536年亨利八世济贫法规定由对于一般四处乞食的贫民仍加以严厉禁止，迫使他们回到自己原来居住的乡间，由各教区予以管束，并由教区职员拿慈善捐款而救济他们。对于身体强健的人则在尽可能的范围内设法使他们得到职业。法令还授权地方政府教育那些年糼的乞丐，教他们学一手艺以便成年后能自谋职业。这样一项法令具有重要影响，因为它意味着政府以立法形式确认了国家对社会贫困问题应承担一定的责任。但政府对贫民的态度仍然是惧怕与惩罚，残酷的惩罚方法仍屡见不鲜，尤其在1547年达到高峰。这一年国会下令对三天未受雇工作的男女，就被视为流浪者，在胸前打上英文V形的烙印，并被奴役两年。1

1552年（爱德华六世时期）及1555年（玛丽女和王时期）的济贫法规定以教会为中心，由枢密院发出劝募书，向有能力负担济贫费用的人募捐济贫费用。如果有能力负担而不愿捐钱则由教会的牧师或僧侣前去劝戒，但是教区的劝募人员“亲切地”请求捐助并没有多少人响应。治安法官好心好意地“劝说和激励”他们的邻居，邻居们却不为所动。于是在1563年的法令中汉安法官司拥有了将那些被要求缴纳而拒绝捐助的人投入监狱的权力。这样十六世纪中期救济贫民所需要的财物仍多来自教会及社会上的个人捐助。这样的资金来源对庞大的贫民队伍来说无疑是杯水车薪。到了1572年的济贫法由治安法官登记那些老年人、身体有重病的人、无力自助的人的名字，并决定他们们应得到多少救济；由治安法官司负责乡村，市长负责城市向各家收取定额的济贫税（Poor rate），原来自愿的慈善行为改为根据财产的情况交纳，交纳济贫税成为人们必须履行的法法律上的义务，否则将被送进监狱。法令还赋予治安法官司任命负责征收济贫税的人选以及监督贫民的人（overseerers of the poor ）的权力。2。在1576年情况又有进一步的发展，济贫法中规定了各地方团体必须储藏羊毛、亚麻等原料，治安法官也有权使用公款购买成批的原料提供给贫民拿去制成成品在市场上销售以维持生计。这是在帮助贫民生产自救上的一种非常进步的做法。但法令同时也规定各郡要设立惩戒所以收容“犯规”的贫民。

可以说，济贫法发展到1572年和1576年已从民间救济到政府打击不安定因素又到国家开始初步应对贫困。到1593年政府废除了对流民处以死刑、监禁、烙耳等残酷的法律，但同时保留体罚。济贫资金开始实现由“募”到“征”的转变。法律代替了劝说，强制代替了自愿，征税代替了募集。济贫税开始纳入法制轨道，更有效地保障了济贫资金的来源，为建立起通行全国的社会救济制度奠定了财政基础。从此英国济贫法基本走上了以救济为主，惩罚为辅，由政府出面统一管理济贫的轨道。

二、发展时期：

（一）规范与巩固时期：

十六世纪的最后几十年硝烟弥漫，首先是伊丽莎白.都铎与玛丽.斯图亚特两们女王的斗争，然后是英国与西班牙的战争。食品价格飞涨，1593年-1602年的小麦、干酪等12种食品的物价指数比世纪初上涨了近5倍。战争也使得英格兰制成品的销路大受影响，失业人员大增，贫民问题再次严峻。议会于1597-1598年颁行了新的济贫法令，获得通过。这项法令规定济贫税应普遍征收，教会监督之下的贫困儿童都要学习一门手艺，女童学习到21岁为止，男童学习到24岁为止；教区的救济机构交由教会执事和教会监督办理；因残疾而不能劳动的人则通过种种办法给予赡养；有劳动能力的人则帮助他找到工作。3在另一英法令中规定了关于鞭打流氓和郡惩戒所的事宜，针对的主要是政府认为“不值得资助的人”

这项法令原本是作为一种试验而制订的，原定试行三年，但在1601年把所有要点纳入一项新法令中，随后又将施行时间延长，这便是1601年《伊丽莎白济贫法》，又称旧济贫法（相对于1834年新济贫法而言）同时还颁布有牧区济贫税法（Parish Poor Rate）。法令中把贫民区分为三种（1）强壮有力而不愿工作的，（2）老弱残疾而不能工作的，（3）不幸而找不到工作的。1第一种贫民不能得到任何救济，他们要接受强制劳动，对拒绝工作的人则要被关入惩戒所，为酷刑所惩罚甚至被处死。第二种无劳动能力的贫民可以得到救济，对第三种不幸找不到工作的人规定济贫官有帮助其找到工作的义务。对贫民的子弟要教会他们工作的技

能。法令规定贫民监理官们必须随时取得两位或两位以上法官的同意，设法为他们认为不能保护和维持自己子女的一切人的孩子们，以及那些已婚或未婚的没有生活手段而又不能以通常的和每日例行的职业来维持生计的人安排工作；同时监理官们还要向该教区里每个居民和每个土地所有者，每星期或按其期限，以课税的办法征集相当数量（其数额由他们斟酌）的亚麻、苧麻、羊毛绒、铁和其他必需用品及材料，以供贫民操作。2在各教区强制征收固定的济贫税以作为救济贫民基金的主要来源，不依法纳税的人要受到刑罚惩处。

《伊丽莎白济贫法》在英国济贫法乃至英国社会政策发展史上都具有重要地位。这表现在（1）比较系统完整地规定了济贫法制度，为此后济贫制度的发展奠定了基础。（2）所提供的主要是院外救济（outdoor relief），这是相对于1834年新济贫法的院内救济（indoor relief）而言的，这种救济到新济贫法出现以前一直是英国济贫法制度的基本救济原则。（3）政府已有意识地对贫民做出区分，既体现出国家对贫困者所承担的责任，也强调政府不会为所有贫困的人提供最低生活保养，有能力工作有人仍然应该努力依靠个人摆脱贫困。（4）建立了严密的管理体系。济贫事务由枢密院监督，在牢固的中央政府支持下地主官司员一致奉行。监督官遇到重要情况即向上汇报至治安法官，由治安法官转呈郡长及巡回裁判官，最后呈报掌管大臣（Lords Commissioners）3。（5）完善济贫税的征收制度，规定由每个教区的教会管理人和四名贫民监督人（overseers）负责向每一个居民土地所有者征收济贫税，他们有权扣押这些人的财产4。在1630年时候关于这项法令的施行情况曾有一次重要的调查，调查显示除了英格兰西北部和威尔士外，整个制度进行得相当顺利。实际上1601年济贫法实施初的四十年是其收效最好的一段时期。

1642-1688年是英国内战及复辟时期。动荡的年代里流浪人口的增加是不可避免的。其中有复员士兵，各式寻找工作的人，下至随军娼妓，窃贼和拦路抢劫的匪徒。济贫税的征收出现很大困难，1642-1660年中，税收只能支付庞大济贫费用的7%，其余皆来自私人慈善事业。战争中贫民的流动性增大，很多贫民因需要食品及建筑房舍的材料，便到荒地或共有地上去采集燃料、砍伐树木。一些人便搬到材料最丰富的教区去居住，把那里的材料用尽后再搬到别的教区去。结果这帮人便成了社会上的一群无赖的流浪分子。为了制止这种情况，政府颁布居住法（Settlement Acts）规定凡贫民非在某区居住40天之久，不能认为其有在该区有居住权，不予发给居留证，无证即不能领取赈济。而这时期的济贫法也授以每个教区驱逐那些成为地方负担的移民在40天内出境的权力。对贫困儿童的教养政策没有太大的变化，对成年男子（一般指成年而不积极寻找工作的人）往往规定如锤麻、敲石块之类的体力劳动。十七世纪末时济贫法中出现了规定从济贫税中补贴工资的办法，但这种补贴不是一种经常性措施，而是用于工资劳动者因疾病或残疾而丧失劳动能力时或维持一个规划较大的家庭生活有困难时作为一种紧处置方法。

1722年济贫法授权教区或教区团体设立贫民习艺所，收容一部分贫民，供给食宿的同时，给予技能上的训练。这也是1834年新济贫法中济贫院的前身。但在1750年以前乃至整个18世纪除了少数大城市外大多地方都未设立贫民习艺所。据记载到1775年时，包括1772年法令以前存在的贫民习艺所在内全国大约只有40年习艺所。实施情况不得而知。当时的济贫工作人员往往是无薪俸的农民，他们为了自己省去麻烦往往压低济贫税并阻止可能成为赤贫的人入住自己的教区。这对济贫工作无疑是不利的，于是在1782年法令中规定设立有薪俸的贫民监督官(The Guardian of the Poor )负责教区的济贫工作。他们要与其它教区的合作，努力使有劳动能力的人找到工作，在得到工作之前接济他们的生活费用。