从总体支配到技术治理 - 基于中国30年改革经验的社会学分析 - 渠敬东

中国社会科学 2009年第6期

无法可依的局面,由此,企业的治理结构可完全依照合法的模式来实现现代企业制度意义上的公司化改造。企业公司化,即首先明确企业的法人性质,使企业成为独立的经济实体,并独立承担民事责任;同时企业也必须按照规范的成本会计和财务会计制度来运营。更重要的是,5公

1企业的公司化司法6严格界定了产权关系,即股权结构及所有者与执行部门之间的权利关系。

不仅强化了非国有企业的政治地位,实现了最利于资本经营的产权形态,同时也有利于企业发

挥各种学习能力,在技术模仿与革新、管理与激励、人才引进与培育以及劳动力供给等方面进行现代意义上的经营性重组,使企业的核心竞争力迅速增强,这为此后拓展外向型产品竞争市场打下了坚实基础。国有企业的产权改革正是在地方政府推动和市场化、公司化几种力量的共同作用下展开的。原来那些嵌生在国有企业身上的集体制企业,也终于完成了其在双轨制时期的使命,其中资产结构较好、市场潜力较大的集体企业,很多也通过或明或暗的办法实现了产

o权转化。

对于乡镇企业而言,分税制之后全国各地出现了转制的高潮。乡镇企业的转制是通过产权转化来提高企业竞争力和企业经营效益的必然举措,这是因为乡镇企业一方面受到来自国有企业产权改革和私营企业兴起的竞争压力,另一方面也是因为乡镇企业的模糊产权结构对企业的

?但是学术界普遍忽视了分税制改革对乡镇企业转制的巨大经营和运作效率产生了负面的影响。

影响。对于基层的县乡镇政府而言,乡镇企业不再是可以依赖的税收来源,乡镇企业经营不佳导致的不断增长的银行呆坏账正在变成自己的沉重负担。在这种局面下,最好的策略就是将企业关闭或者卖掉。从地方政府的债务结构来看,因兴办乡镇企业而导致的历史银行负债即使在

?2000年以后仍然在基层政府的债务中占了相当大的比例。

从政府方面来看,虽然分税制使得地方政府和地方企业开始/脱钩0,但是并没有改变地方政府的利益主体性质。相反,地方政府的利益主体意识在支出压力下被大大加强了。对于地方政府而言,急迫的问题是如何寻求新的、可以自主支配的财政收入来缓解支出的压力。与此同时,市场化和企业改制带来了大量的体制外/自由流动资源0。在这种局面下,政府权力虽然退出了直接的企业运作,却开始成为攫取市场经济所带来的规模巨大的/自由流动资源0的主要

?力量。

(三)全面市场化的社会影响

1990年代以来的市场化和分税制改革,使社会结构发生了深刻的变化。在分权转向集权的

1o?

钱颖一:5现代经济学与中国经济改革6,北京:中国人民大学出版社,2003年。参见折晓叶、陈婴婴:5产权怎样界定:一份集体产权私化的社会文本6,4期。

5社会学研究62005年第

JamesKung,÷TheEvolutionofPropertyRightsinVillageEnterprises:TheCaseofWuxiCounty,\inJeanOi&AndrewWalder,eds.,PropertyRightsandChinapsEconomicReform,Stanford:StanfordUniversityPress,1999.

根据2004年左右的一项乡镇债务的案例研究,尽管这些乡镇的乡镇企业早已转制,但是在湖南、重庆、吉林三省的被调查乡镇中因乡镇企业所积累的历史债务仍然占23%)48%之多。参见周飞舟:5从汲取型政权到/悬浮型0政权:税费改革对国家与农民关系之影响6,5社会学研究62006年第3期。另外根据对湖北、湖南、河南的乡镇债务研究发现,乡镇负债中乡镇企业债务的比重平均为27%。参

?

?

见谭秋成:5制度考核、制度租金榨取与乡镇债务6,5中国农村观察62004年第6期。

关于政府行为在这个时期变化的定量研究,参见陈抗、Hillman和顾清扬:5财政集权与地方政府行为变化)))从援助之手到攫取之手6,张军、周黎安编:海:上海人民出版社,2008年。

5为增长而竞争:中国增长的政治经济学6,上

#116#从总体支配到技术治理

同时,企业的产权变革和公司化改造开始使社会经济遵循资本化的逻辑来运行,确立了成为社会共识的市场意识形态。企业转制促进了民营企业的蓬勃发展,这是90年代中国社会最具活力的发展力量。

国有和集体企业转制有力促进了市场化的进程,也带来了民营经济的繁荣。城乡个体工业在工业总产值的比重,在1994年第一次达到10%,此后迅速增长,到1997年产值增加了118倍,占到工业总产值的18%。同时其他各种形式的企业如股份制企业、外资企业、合伙联营企

1民营经济的兴起,反过来又对国有企业等也迅速增长,到1997年也占到工业总产值的18%。

业的改革和市场化进程起了有力的推动作用。至此,改革初期的双轨制经济基本上为市场经济所代替,全社会也形成了对市场经济的基本共识。

但是,民营经济的繁荣并没有改变地方政府主导地方经济发展的基本格局。虽然地方政府

兴办企业的激励被减弱,但是其行为模式的变化仍然是我们理解这个时期改革的社会影响的重要线索。

在中西部地区,随着分税制后大量的乡镇企业转制或倒闭,地方政府尤其是县乡政府的财政开始出现危机,由此带来了日益严重的农民负担问题。很多经验研究都表明,自1990年代中期起,农民负担便成为中西部地区农村的主要社会问题,甚至在某些地区出现了严重影响社会

o农民负担的加重,其中最主要的原因是分税制改革以后,财权层层上收,最基层稳定的情况。

?据统计,2000年,农民承担税费总额的县乡政府入不敷出,将危机转嫁到农民身上所致。

1359亿元,比1990年的469亿元增长了1189倍,农民人均负担增长了2101倍,农民税费负担占农民收入的比例在7%)12%。而且,教育的产业化、医疗的市场化都使农民的支出大幅增

?农村在此前一直是改革最为成功的领域,90加。所有这些因素,都造成了农民增收的下滑。

年代中期以后,/三农0问题却开始变成改革的又一难点。

在东部地区,企业转制产生了大批下岗工人,而城市私有企业、第三产业的兴盛又吸引来大批农民工,这都对城市的稳定和进一步发展提出了新的要求。随着1990年代后期城镇住房制度改革的展开、私有企业的园区化、各地纷纷兴建开发区以及外资的逐渐涌入,城市建设用地成为日益稀缺的资源。1998年修订出台的5土地管理法6为将农村土地转为城市建设用地提供了法律依据。自1990年代末开始,城市化浪潮正式展开,这为东部地区的地方政府开辟了新的生财之道,也成为延续至今的新发展模式。这种以城市化为核心动力带动的增长模式,为新世纪中国经济和社会的发展开辟了崭新的发展道路,带来了规模巨大的财富,使东部地区的城市生活进入了与一些发达国家相媲美的阶段。但是与改革初期的工业化浪潮相比,这也是通过以制度手段使农民失去土地为代价而实现的。在新一轮以市场、土地和城市化为核心的经济增长中,社会财富的分配模式也发生了根本性的变化。改革初期几方/共赢0的社会财富分配机制趋于式微,权力和市场结合而形成的分配机制成为主导,区域间、区域内的收入差距迅速加大,

?在改革中利益受损的大量的/弱势群体0开始出现并日益增多。

1o?

??

国家统计局编:5中国统计年鉴19986,北京:中国统计出版社,1998年。参见T.Bernstein&XiaoboL??,TaxationwithoutRepresentationinContemporaryRuralChina,Cambridge:HarvardUniversityPress,2000.

陈锡文主编:5中国县乡财政与农民增收问题研究6,太原:山西经济出版社,2002年。1996年,农民人均年收入增长9%,1997年增长416%,此后一直下滑,到2000年时,增长率仅为211%。参见陈锡文等编:5中国农村公共财政制度6,北京:中国发展出版社,2005年。据赵人伟和李实的研究结果,1988年城乡居民家庭人均收入的基尼系数是01382。参见赵人伟、格里芬编:5中国居民收入分配研究6,北京:中国社会科学出版社,1994年。根据李强的研究,1994年城乡居民家庭人均收入的基尼系数已经上升到01434的水平,1996)1997年则攀升到014577。据估算,2000年以后的基尼系数一直维持在不低于015的水平。参见李强:5改革30年来中国社会分层结构的变迁6,李强主编:5中国社会变迁30年6,北京:社会科学文献出版社,2008年。

#117#中国社会科学 2009年第6期

与此同时,市场化改革进一步使生产资料和劳动力的配置都遵循着资本的逻辑而展开。中西部地区的地方国有企业和乡镇企业纷纷转制和解体,致使将农村劳动力维系在农村社区的各种纽带大为减弱。大量农村剩余劳动力的流动开始超出原有经济特区的流向范围,以成本最低的形态向所有资本所在地流动。由此出现的农村剩余劳动力所汇集的洪流,在中国的大地上由西至东、由北向南流动,成为中国现代化进程中一种前所未有的现象。

农村劳动力外出具有双重的效应。一方面,这种流动促进了城乡劳动力市场的一体化,在更大范围实现了劳动和资本的重新配置。但另一方面,进城农民工在政治、经济和社会福利等各方面普遍受到不平等的待遇,成为典型的/弱势群体0,而且这又使城乡差距在城市内部被不断再生产出来。从流出地来看,劳动力外流极大地改变了1980年代通过实行土地承包制而恢复的农村社会结构基础,青壮劳动力的大量外出,使广大农村因家庭单位的主体成员缺失而再度发生本质意义上的解体,使农村社会结构的家庭基础再次面临着瓦解的危险,也产生了如农村

1留守儿童等带来的一系列社会问题。

分税制和市场化进程导致的企业与政府关系的变化,在强化了企业独立经营的主体性的同时,也使地方企业失去了政府保护,被纳入到适者生存的市场竞争之中。沿海地区的中小城市纷纷推行企业转制,而内地大中型企业则积重难返,不仅拖家带口,担负着企业职工及其亲属乃至周边社区之社会福利的巨大压力,而且人员冗杂、效率低下、财务恶化,因其负担过重、欠账太多而等待中央政府推动的激进式改制措施。实际的结果是相当惨烈的:一些企业被迫破产倒闭,而一些企业则通过较少的一次性支付补偿强行使大量职工下岗,强行使原有单位体制

o中职工的身份制转为契约合同制,这造就了另外一大批的/弱势群体0。

在社会的公共服务领域,全面市场化的改革也在传统计划经济中关乎国计民生的社会保障和福利领域顺次展开,住房、医疗、社保、教育领域都被纳入到全面市场化改革的议题之中,与城镇居民相关的主要福利,都由/政府买单0逐渐转向在市场价格下由居民/自己买单0。虽然从长远的角度看,福利市场化彻底克服了单位制的种种弊端,通过消费结构的转变强化了市场化改革的深度,但由于这种突如其来的全面市场化改革涉及国计民生的方方面面,加之企业转制和职工下岗的连带效应,确实对普通百姓的生活预期产生了强烈影响。更重要的是,居民消费的心理预期失调,以及居民收入的提高幅度有限和贫富差距持续扩大等因素,在内需结构上共同形成了制约经济增长的负面因素。面对内需严重不足的处境,中央政府势必再次寻找经济发展的突破口,实现社会经济结构的重大转变。

三、治理问题与行政科层化的双重效应:2001)2008年

2001年底,中国加入世界贸易组织(WTO),这一事件具有重大的历史意义。中国的经济增长模式由此发生重大转变:通过融入全球性的经济秩序,外向型加工制造业、海外投资与国际贸易成为拉动GDP总量增长的重要力量。而中国在参与全球性资本和市场分配体系中,社会

1

o

国务院农民工课题组:5中国农民工问题前瞻性研究6,北京:中国劳动社会保障出版社,2009年。参见孙立平:520世纪90年代中期以来中国社会的结构演变6,5现代化与社会转型6。

#118#从总体支配到技术治理

经济结构也开始依循资本的逻辑重新组建,从而使资源和收入分配的差距进一步拉大,产生了许多新的社会矛盾焦点。尽管政治体制和权力格局没有发生根本性的变化,但是在与国际接轨的过程中,中国在企业的经营及其社会责任、法治建设、行政治理上面临着向规范化和技术化方向转变的压力。因此,调整治理方式、改善民生水平、平衡利益格局,成为改革第三阶段的焦点问题。

(一)与国际接轨:/世界工厂0及劳动关系的紧张

1990年代末,中国经济增长遭遇到两大挑战:一是亚洲金融危机的影响,二是企业转制和住房、教育、医疗以及养老等全面市场化改革带来的压力。前一种影响虽未造成直接的金融冲击,却在投资、贸易、消费和就业等方面对中国经济成长构成了巨大压力,而激进的市场化改革,虽然切中肯綮,却在一定程度上将政府和企业的社会责任转嫁给个人,对民生产生了震荡效应,并形成了内需严重不足的后果。由于中国的市场化改革最初采用的是政府推动、资本优先的战略,因而经济发展的成效突出反映在资本积累上,并未在很大程度上惠及普通民众,再加上生产结构主要以劳动密集型产业为主,雇佣结构中农村剩余劳动力所占的比重较大,因而民众的收入水平并未随经济增长得到相应提高,综合性收入预期不升反降,在这个意义上,经济增长无法依靠内需形成持续的推动。

自中国加入WTO以来,外资拉动中国经济增长的势头甚为猛烈,市场开放度大大提高,开始成为国际资本的首选之地,其中的独特之处在于政府成为吸引外资和开放市场的核心推动力。而中国的廉价劳动力在参与国际生产分工的过程中,又发挥了极强大的比较优势。在1990年代市场化的过度竞争中,转制后存活下来的大量企业也迅速建立了适应残酷市场竞争的企业治理结构,直接转化成为全球价值链上的终端车间。更为关键的是,中国政府的强大行政能力有助于控制国际资本运行所形成的体制矛盾,通过集权的办法转换和调整整个经济结构。

中国成为/世界工厂0,也依靠了国际金融和政治秩序所提供的条件。国际资本、国际消费市场以及中国政府强势干预所形成的内部市场化,以及1990年代分配差距所形成的低成本劳动

1尽管中国的/世界工厂0基本上力,构成了中国这个/世界工厂0的前提条件和核心竞争力。

处于全球价值链的低端,企业技术积累和技术创新的能力很低,企业经营管理的水平不高,但无论如何,中国经济增长模式的战略转变,确实在宏观上带来了极其显著的效果:中国人均GDP从2001年不足1000美元提高到了2005年的1700美元。

虽然中国的GDP和人均GDP在新世纪保持了高位增长,但由于中国经济结构中资本化的作用增强,权力也改变了其寻租模式,使得全社会分配领域内的经济利益与社会公平之间形成了越来越突出的新矛盾。在分配格局上地区差距逐渐拉大,贫富分化不仅大幅度加深,o而且还出现了分层结构的定型化趋势:社会阶层之间开始确立较明显的边界,流动性减少,形成了社

?会阶层再生产的机制。

1o

参见高柏:5金融秩序与国内经济社会6,5社会学研究62009年第2期;高柏:5中国经济发展模式转型与经济社会学制度学派6,5社会学研究62008年第4期。

改革初,省际人均GDP基尼系数曾快速下降。但进入1990年后,基尼系数开始重新扩大,到2003年,基尼系数已经恢复到了改革前的0135。基尼系数在改革开放前为0116,2002年已经达到0146,超过了国际公认的警戒线014。参见赵人伟、格里芬编:5中国居民收入分配研究6;李实等主编:5中

?

国居民收入分配研究III6,北京:北京师范大学出版社,2008年。

参见孙立平:520世纪90年代中期以来中国社会的结构演变6,5现代化与社会转型6。

#119#