公务员通用能力大讲堂--公共服务能力(1)(1)

工程，甚至有些财政贫困县（一年财政不过几千万），也修豪华办公楼，出手异常大方，一出手几千万几个亿连眼皮都不带眨一下，在改善民生方面、在提升社会保障上却是提不起兴趣。这就是错误的政绩观使然，这就是没有树立以民为本的政绩观。 所以呢，树立正确的政绩观这一点也是要加强的。

（三）公共服务中政府层级权职配置不当，事权和财权不匹配.

我国的行政体制从中央到省市区再到乡镇这一级共分为五级。在我国现行财税制度下，就形成了这样一种局面。国家钱多的花不了，而地方缺钱。而我们看一组数据，55%的财政支出是来自县乡两级，而这两级的财政收入只占全国的21%。这说明了什么问题，这说明基层政府事权过大、财权不足。下级政府很大程度上要依靠上级政府的财政转移。这就很大程度上限制了基层政府在公共服务领域的财政投入。这个呢也是我国目前的一个现状，制约了地方政府在提高公共服务能力上的投入。

需要完善转移支付制度，明确区分政府与市场、政府与社会间的界限，划清政府的职责范围，从可操作层面上划分中央和地方政府的事权范围，对省以下各级地方政府要按照受益原则、能力原则和效率原则进行划分。明确财权。分税制使中央集中了大量的财政收

入，地方政府掌握的财力往往小于本级支出的需要，因此在基本公共服务均等化的实现过程中，财力上须主要由中央政府负担。完善转移支付制度。建议设立一般性转移支付、特定转移支付和专项转移支付，突出强调一般转移支付，解决地方财力不足问题（胡均民，2009）。通过试点“扩权强县”，优化和完善公共服务在不同层级间政府事权、财权的配置。 （四）．公共服务缺乏健全的法律基础

政府在公共服务投入上有时带有很大的偶然性，并没有形成一套稳定的制度。基本公共服务供给应建立在民主法制的基础之上，通过法制化途径，使城乡基本公共服务供给获得稳定的法律保障。中国自2008年1月1日起实施《城乡规划法》，虽然出台法律了，但是对于各级政府在公共服务上权责的规定上还不是很具体，还有待完善。成一套完善的、明确规定各级政府在农村基本公共服务供给上的权利、责任的法律体系，中国需在宪法框架内，进一步形成系统性的保障农村基本公共服务供给的法律体系，把农村基本公共服务的有效供给建立在法律保障的基础之上。

三、中国公共服务发展

1．政府公共服务能力建设

加强公共服务能力，要形成一个制度，把这个固定下来，。未来需要做：（1）建立健全公共服务回应机制。（2）建立健全公共服务供给机制。（3）建立健全公共服务监管机制。（4）建立健全公共服务评价机制。（5）推动公共服务绩效评价的长期化、制度化和规范化。（6）建立健全公共服务责任(纠错)机制。

2．科学界定政府间公共服务事权、财权

在现行的财税制度下，钱在国家而不是社会，在上级而不是下级，但确保民生、维护稳定的责在地方、责在下级；经济社会的发展要靠地方，但重大项目的审批权却在上面；其他诸如各种考核、评比、检查、评估、维稳，都是上面千条线，地方一根针。不管上面刮什么风，地方都要颤一颤，尤其是地方官的乌纱都会抖一抖。

既然前面讲到地方政府财权和事权不匹配，那么遇到花钱的地方，就要向上级要钱，这个就需要需要完善转移支付制度。而我们在转移支付制度上的还不是很完善。前段时间撤销了一批驻京办,他们是干什么的？就是到中央跑钱，有网友戏称“跑部钱进”，跑到部里，谁关系大谁就把钱要来了。就说这个有些还不是很规范。

从可操作层面上划分中央和地方政府的事权范围，对省以下各级地方政府要按照受益原则、能力原则和效率原则进行划分。明确财权。分税制使中央集中了大量的财政收入，地方政府掌握的财力往往小于本级支出的需要，因此在基本公共服务均等化的实现过程中，财力上须主要由中央政府负担。完善转移支付制度。建议设立一般性转移支付、特定转移支付和专项转移支付，突出强调一般转移支付，解决地方财力不足问题（胡均民，2009）。通过试点“扩权强县”，优化和

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完善公共服务在不同层级间政府事权、财权的配置。

3、公共服务不同领域的开放政策。

如果全靠政府来解决公共服务能力问题，政府没这么大的精力、财力，不可能事事都管着，事事都管好。在效率上呢也容易呢不高。为缓解公共服务领域供给不足的状况，政府先后出台了一系列鼓励非公资本进入、加快市场化改革的政策文件： 一是鼓励社团组织和非企业单位提供公共服务。1996年8月，中办、国办正式下发《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，将社团组织和民办非企业单位归口由民政部门统一登记管理，从而明确了社团组织和民办非企业单位的合法身份，为其在公共服务领域的发展壮大提供了广阔的空间。

二是公用事业引入市场化原则。在基础设施、公共交通、城市卫生等领域，使用者付费、特许经营、合同外包、凭单制等市场化方式已大量出现。2002年12月，建设部颁发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确规定开放市政公用行业，鼓励社会资金、外国资金参与市政公用设施建设，对供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性项目，采取向社会公开招标的形式选择经营单位。通过发包方式选择市政建设设施、园林绿化、环境卫生等非经营性项目的日常养护单位和承包单位。 三是推动民办教育进入快速发展阶段。1993年2月，党中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，明确指出要“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制”，并提出了“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针。2002年12月，九届全国人大常委会通过《中华人民共和国民办教育促进法》，对民办学校的产权问题、回报问题、学校内部管理问题作出了明确的法律规定。上述政策的出台，使民办教育的管理和发展具备了坚实的法律保障，推动我国民办教育进入快速发展的阶段。 四是推动医疗服务领域形成竞争环境。2000年，国务院转发八部委的《关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见》，明确将医疗机构分为营利性和非营利性两类，允许营利性医疗机构按照“自主定价、自主经营、自负盈亏、照章纳税”的原则，以获取投资回报为目的进行经营，这为民间资本大量进入医疗市场打开了大门。同年卫生部等四部委下发了《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，明确对营利性和非营利性医疗机构采取不同的财政、税收政策和管理模式，并且从政策上进一步放宽对社会办医疗事业的限制，积极鼓励依靠社会力量兴办医疗机构。 五、文化产业逐步向非公资本放开。2005年，国务院正式出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发[2005]3号)，从市场准入、财税金融支持、社会服务、政府监管、政策指引等七大方面形成了支持和引导民营经济健康发展的政策体系，并在“市场准入”部分明确提出“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。在规范转让行为的前提下，具备条件的公用事业和基础设施项目，可向非公有制企业转让产权或经营权。鼓励非公有制企业参与市政公用企业、事业单位的产权制度和经营方式改革”；“允许非公有资本进入社会事业领域。支持、引导和规范非公有资本投资教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业的非营利性和营利性领域。在放开市场准入的同时，加强政府和社会监管，维护公众利益。支持非公有制经济参与公有制社会事业单位的改组改制。通过税收等相关政策，鼓励非公有制经济捐资捐赠社会事业。” 4．建设公共服务的法律基础 制定《公共事业法》，建立和完善公共财政体制。包括：调整和优化公共支出结构；合理界定与调整中央与地方在公共服务供给方面的财权与事权；建立公共收入制度。发展公共服务事业法人制度，建立多中心的公共服务参与机制与供给机制。深化投融资体制改革，包括：合理界定政府投资职能和投资范围；放宽社会资本的投资领域；拓宽项目融资渠道。 5.公共服务提供中的协同治理

改变公共服务由‘国家单方供给’的模式，走向公共服务提供中的协同治理。未来县域农村公共 服务模式是以农民需求为导向,政府为主导、市场运作为基础,多中心治理主体(政府、企业、中介组织、农民自组织等) 互动合作的县域农村公共服务模式(简称“政府主导+社会协同”模式) 。即以“协同型政府”为主导力量来激发政治国家与公民社会共同治理县域农村公共事务的多中心“善

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治”,将极大促进城乡之间公共服务的统筹供给,最终实现城乡协同治理。

政府并不是唯一的权力中心，私营部门、第三部门只要得到公众的认可，都可以成为不同层面的权力中心。服务型政府对于工具的选择和应用应寻求各系统的通力合作，采取协同治理的政府工具以实现公众满意为目标。特别需要发挥第三部门在公共服务中的作用。第三部门参与公共服务，可以缩减政府规模，提高公共服务的效率；满足后工业社会多元化需求，弥补政府公共服务提供的不足；协调公民和政府之间的关系，增加公民对公共服务需求的表达渠道；纠正公共服务提供中的市场失灵和政府失效（王晓丽，2008）。

要发挥社会组织在基本公共服务中的独特作用：社会组织在政府与社会的边界，占有固定地位，在公共服务的提供模式中，“多元供给”模式正是社会组织在公共服务中现实地位和伙伴地位的明显体现，它们在基本公共服务中发挥了独特的作用：（1）为社会提供多种多样的公共服务，满足后工业社会多元化需求，弥补政府公共服务提供的不足；（2）参与微观管理，满足社会多元化需求，同时改善政府运行机制，缩减政府规模，提高公共服务的供给效率。（3）促进社区整合，提高社区居民的政治参与意识，协调公民与政府之间的关系，增加公民对公共服务需求的表达渠道。（4）纠正公共服务提供中的市场失灵和政府失效。社会组织可纳入公共服务提供整体规划中，社会认同度较高。目前中国社会组织提供公共服务正处于发展初期。要建立政府、企业与社会的协同治理模式，建立政府、企业和社会之间在公共服务方面的协同机制和治理机制,是现代中国社会的重要课题。

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