创新社会管理 服务城乡同治

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创新社会管理 服务城乡同治

作者：邹刚毅 彭永跃

来源：《机构与行政》2012年第05期

近年来，湖南省株洲市机构编制部门主动适应基层社会管理的新挑战和新要求，积极创新方式，科学配置资源，在助推城乡环境同治工作中发挥积极作用，提供体制机制保障，尤其是攸县的城乡环境同治模式得到了温家宝总理的批示肯定，赢得社会各界的一致好评。 一、探索动因

株洲市属于“两型社会”建设综合配套改革试验区核心区，现辖5县（市）4区，总面积11262平方公里，总人口391万。当前，无论是城市四区还是所辖县市，均步入了城市化进程日益加快、现代化步伐全面提速的关键阶段。城乡之间发展不平衡，财富分布差距不断扩大使得社会利益关系日益复杂，经济粗放式增长使得生态环境压力越来越大。与之密不可分的社会管理体系亟需制度创新。

（一）政府职能转变需要改革。2006年和2008年，株洲市所辖的醴陵市和攸县先后被列为湖南省乡镇机构改革试点。2011年，根据湖南省委、省政府统一部署，株洲市7个涉改县区全面推开了乡镇机构改革。该市以此为契机，大胆创新机制，扎实推进改革，逐步建立了高效、协调、规范的乡级行政管理体制，有效提升了基层政府行政服务水平。但由于各种客观原因，乡镇政府职能转变仍未到位，社会管理和公共服务职能还相对薄弱， “有限权力、无限责任”，“有钱养人、无钱办事”，“有人无事干、有事无人干”等问题依然较为突出。因此，只有通过深化改革，科学定位职能，合理划分事权，进一步加快建设服务型政府，才能不断适应农村新形势、新任务的需要，努力开创城乡发展新局面。

（二）城乡环境优化需要同治。发展的经验告诉我们，不仅要描绘好城市的“现代画卷”，而且要耕耘好农村的“诗意田园”。在株洲城区，作为一个新中国成立以后在特殊区位条件下崛起的工业城市，重污染特征可谓“与生俱来”。株洲曾经以“污染城市”而闻名全国，并被列为“全国十大污染城市”之一。“天上灰蒙蒙，地下满地尘。”这曾是很多外地人对株洲的印象。在所辖农村，“垃圾靠风刮、污水靠蒸发，一条道路两排房、前后都是垃圾场”的现象不同程度的存在。尤其是从攸县来看，作为传统的粮猪大县，年养殖生猪200余万头，产生了大量畜禽排泄物和各种废弃物。同时，攸县又是矿产资源大县，长期以来，由于矿山的无序开采，山体裸露、矿灰飞扬，造成了矿区生态环境的严重破坏。因此，全面推进城乡环境同治，坚持把城镇当作自家客厅来装扮和呵护，把村庄当作公园来规划和建设，为新一轮经济腾飞创造良好环境，不仅必需，而且迫切。

（三）城乡居民管理需要创新。城乡环境整治不仅是一场城乡发展环境和生活环境的变革，更是一场城乡居民生活方式和思想观念的广泛而深刻的变革。随着经济社会的快速发展，民生需求的全面性、均等性、多样化特征越来越明显，民众的公平意识、民主意识、权利意

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识、法治意识越来越强。原有的社会管理方式，在提供均等有效的公共服务、满足不断增长的民生需求方面，已经不能完全适应。同时，随着社会转型进入攻坚阶段，更多的和流动人口转变为新市民，如何快速提升新市民的整体素质，促进新老市民的深度融合，形成多元化的矛盾纠纷调处机制，构建科学有效的城乡居民管理新模式是摆在我们面前的重要课题。 二、实施路径

（一）以完善城乡社会管理机构为龙头，科学统领。近年来，株洲市委、市政府高度重视城乡环境治理工作，坚持把城乡管理工作作为建设“两型”社会的主抓手、创新社会管理的突破口。为有效破解新时期基层社会管理难题，株洲市编办积极创新理念，设立市人民政府创建工作领导小组办公室，同时将市县两级爱卫办由卫生部门管理调整为市县政府办管理，使爱卫办的组织协调和办事能力从真正意义上得到加强，这在湖南省是首创，受到国家卫生技术评估组的充分肯定。为推动重心下移，辐射城乡，株洲市编办及时批复设立荷塘区社会工作管理办公室和茶陵县社会工作管理办公室。此外，针对攸县城乡环境同治的工作需要，株洲市编办批复设立攸县城乡环境同治工作办公室，归口攸县人民政府办公室管理。主要负责组织开展城乡环境同治工作调查研究，组织拟订全县城乡环境同治工作计划、规章制度，并协调推进实施，监督相关部门单位的城乡环境同治工作实施情况；统筹、指导和协调全县城乡创建工作，组织对全县各单位环境卫生工作开展督查考核；协调全县城乡环境同治工作的对外宣传、交流和联络。

（二）以资源整合为核心，理顺职能。一是理顺城市管理职能。为支持“城市提质”战役，株洲市通过归并相关部门之间的行政执法职能，实行跨部门“大综合”行政执法。同时，理顺城建管理部门职责，并在2009年建成数字城管信息系统，成为全国44个数字化城管试点城市之一。为助推县市区城乡环境同治工作，株洲市编办结合市县政府机构改革，及时完善县市区城市管理机构设置。尤其是攸县在成立县城市管理局后，还将原隶属县建设局管理的城管大队、市政园林管理处、环卫处、公园管理处成建制划入城管局管理，并集中城管执法职能。二是完善市场化管理体系。为进一步加强市场经营秩序和环境卫生的管理，株洲市按照“管养分离、重心下移、市场运作”的思路，把能够推向市场的项目都推向市场，最大限度发挥市场配置资源的作用。从2008年开始，株洲市在大力推行环卫体制改革，将环卫处下放到城市四区管理的同时，先后在环卫保洁、“牛皮癣”治理、市政维护、园林绿化、渣土清运等领域推行市场化改革，采取公开招投标的方式，选择实力雄厚、管理规范的专业公司进行市场化运营，有效降低了成本，提高了效能。同时，对承担清扫保洁任务的11家专业公司和从事建筑渣土运输的11家运输公司进行严格考核排名，实行优胜劣汰。三是深化乡镇机构改革。在乡镇机构改革试点工作中，醴陵市和攸县通过合理界定乡镇机关事业单位职能，科学配置机构编制资源，为开展城乡同治工作奠定了良好的基础。2010年，株洲市编办下发乡镇食品药品安全监管机构设置指导意见。2011年全省乡镇机构改革全面铺开以来，株洲市在扎实做好7个涉改县区乡镇机构改革工作同时，组织醴陵市和攸县开展“回头看”活动，继续深化改革，着重抓好促进职能转变、完善体制机制、改进工作方式等工作。尤其是攸县还将职能相近的事业站所进行了合并，职能弱化或已丧失的予以撤并，最终将以前的“七站八所”统一设置为“一中心、三站”，即农业服务中心（包括农技、农机、水利、经管、林业等）、文化站、计划生育服务站、动物防