2015年咨政报告特点及书写

在事实调查环节常出现两个问题。一是对现象的调查不够全面彻底，通常仅限于特别明显的典型现象，对不太明显的现象和伴生现象注意不够。二是原因假设过于简单，因果说明也不够充分。这可能是由于学者的学术功力不够，也可能是由于学者局限于自己的专业视野，不能根据问题范围进行全面、综合、深入的跨学科分析。无论是何种原因，这些缺陷都可能是致命的。恰如沃恩和巴斯所说，“输入的是垃圾，输出的也是垃圾。”2因此，在这个事实环节，研究者应尽力做好调查研究。花在这部分工作的时间和精力，应占总工作量的70%以上。

一旦事实调查清楚，下面的问题是立场、时机、措施三个问题。这三个问题都属于政策方案设计问题，工作模式也基本相同。首先是价值立场问题，即对已经揭示的事实和问题采取何种立场和态度，因此是价值取向问题。价值立场问题通常是一个政治问题，其中涉及大量政治和利益的考虑。学术合理性并不是政策决策的唯一依据，甚至不是主要依据，这就是为什么很多学术上合理的建议并不一定能够成为政府政策，例如高考制度改革问题。在立场问题上，政策咨询者所能做的是提出各种可能的价值选择，分析其利弊，扩大决策者的选择空间，让决策者自行选择。在这个问题上学者可能犯的一个错误是，试图说服决策者选择自己钟爱的某种价值立场。其之所以错误，是因为学者通常并不了解决策者所处的政治环境和政治考虑，因此当他们试图说服决策者时，他们实际上是在谈政治，因此违反了政策咨询者应谈政策而不要谈政治的法则。事实上，除非有意征求意见，决策者们通常不愿意和学者谈政治，更不喜欢学者把某种立场强加给自己。

一旦立场确定了，下一个问题就是时机问题，即何时采取行动？时机选择也常常是政治问题而不是政策问题，因此和价值立场问题一样，咨询者仅限于提出备选方案，分析利弊，供决策者选择。措施阶段也是如此。也就是说，在立场、时机、措施三个环节中，咨询者的任务基本相同，都是制定备选方案，分析利弊，供决策者选择。

在方案设计上可以和田忌赛马一样，考虑A、B、C三种备选方案。如在立场选择上，可以考虑改革、改良、改进三种方案；在时机选择上，可以考虑当下（当年）、近期（1-3年）、中长期（5-10年）三种方案；在措施选择上可以考虑的方案就更多。

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罗杰 沃恩、特里 巴斯，《科学决策方法：从社会科学研究到政策分析》。2006年，第109页。重庆：重庆大学出版社。

在实际方案制定时会发现，立场、时机、措施三者是相互影响的。如果决定采取温和的改进立场，也许当下就可以开始一些新举措，然后不断持续下去。“小步走、不停步”就是这种策略。如果决定采取影响较大的改革措施，就可能需要一些准备，然后再行动。这就意味着立场决定了措施，措施决定了时机。

最好的政策方案设计一定是咨询者和决策者完美合作的结果。双方在方案设计中不断的交流和合作，不仅可以使设计工作少走很多弯路，还可以集中决策者和学者双方的知识、经验和智慧，同时也是双方彼此学习的最佳途径。

在设计行动方案时有一个评价标准问题：政策措施的评价标准首先是有用、可行、效益，其次才是学术的合理性和先进性，而不是相反。提出这一点是因为很多学者提出的政策建议首先考虑的是学术合理性和先进性，而对政策的效用和可行性考虑不足，这通常导致这些建议在政府决策中流产。如果一个政策既有学术合理性和先进性，又有可行性和有效性，而且效益还很好，那固然很好。可惜这类例子极少，不可为范。在政府决策中经常出现的情况是为了政策的可行性和有效性而部分牺牲学术的合理性和先进性，高考制度改革就是典型案例之一。然而，这样做的一个效果是，尽管如此，高考制度改革还是在缓慢进行着。如果只考虑学术的合理性和先进性，这项改革可能就根本进行不下去。有人说，政治是斗争和妥协的艺术。铭记这句格言对政策咨询者来说尤为重要，因为一朝踏进政策咨询领域，成为政府决策者的智囊，就理应学会斗争和妥协，而不再是不谙世事的书生。

总之，花大力气做好事实的调查研究，理清现象、分析原因；在立场、机会、措施三方面为决策者提供多种备选方案，扩大决策空间；专心做好咨询，不要试图影响政治；坚持效用/可行优先，在合理性和先进性方面适当妥协。若此，就可以做好政策咨询工作。

三、政策咨询报告写作

这本质上是一个交流问题。学者生活在学术世界中，对政府官员和社会公众的特点和阅读习惯常常不甚了解，因此，如何与政府官员和社会大众交流，尤其是如何与政府官员交流，是一个需要学者型的政策咨询者考虑的问题。之所以讨论这个问题，是因为很多学者用写学术论文的方式写政策咨询报告，忽视读者的特点和阅读习惯，造成了交流问题。

政策咨询报告写作要充分考虑读者特点。读者不同，政策咨询报告写作也应有所不同。关键是要照顾不同读者群的特点和阅读习惯。例如，政策官员通常较忙，因此主题明确，立意清晰、简明扼要、短小精悍的东西尤其受他们欢迎。尤其是对研究委托者，他们

通常对所研究的问题已经有了相当的知识和经验。给这样的读者写报告，就注意利用读者已有的知识和经验，照顾读者的阅读习惯，因此可以把所有决策者已知的信息和知识都省略掉，简化形式和文字，集中讲决策者不了解、该知道、想知道的内容。这类报告应该是短小精悍、简明扼要的。据说朝鲜战争初期，兰德公司就中国是否会出兵给美国国防部的咨询报告，结论只有一句：中国将出兵朝鲜。这是典型的仅供决策者阅读的报告。

当政策方案获得决策者认同，进入公开征求意见，说服公众阶段时，就必须假设会有很多读者群，而且他们的知识背景、工作经验、政治态度、阅读习惯等各不相同。这时最安全的做法是假定读者一无所知，因此报告要从教育(educating)、知会(informing)、启发(enlightening)、说服(convincing)四个角度来写，而且要写得明白、彻底、充分。这样的报告就是一个包括简要总结、主报告、分报告以及所有相关支撑材料的完整咨询报告，如教育部课题组2003年发表的《从人口大国到人力资源强国》政策报告3。显然，这种完整报告和仅供决策者阅读的简要报告成明显不同。由于这两种报告的文体和风格几乎完全不同，因此在接受委托之初，政策咨询者一定要问清楚，委托者希望自己提交的是何种报告，何时提交。如果双方事先能就此达成共识，会大大减少以后的交流困难。

另一个问题是语言。咨询报告用语的基本原则是，力求使用简单明白的语言，尽可能避免专业和学术术语。如果非要使用术语，必须给予简单明白的说明。报告正文要尽可能简明，流畅易读，而把要解释、有争议、需要补充说明的文字，一律放到辅助材料和注释中去。尤其要避免在政策咨询报告中炫耀专业学识，把其变成了艰深苦涩的学术论文。就此而论，从事有志从事政策咨询的学者应当重新审视甚至改变自己的语言习惯，学习政策咨询的语言、风格和表达方式。在这方面，兰德公司的咨询报告尤其值得学习。4据说这些报告绝大部分用词都在5000常用词范围内，以陈述句为主，要求具有高中水平的读者都可以读懂，因为高中是基础教育的最高阶段，也是美国国民的平均教育水平。用简单的语言把复杂的事说清楚是一个挑战，所有想做政策咨询的人都应当接受这个挑战！

第三是利用图表归纳总结信息，减少读者整理信息的压力。阅读是一个输入信息的过程，因此读者有整理信息的压力。和文字相比，图表有使人一目了然的优点，因此可以用图形来呈现思路，用表格来归纳信息，用文本框来补充信息等，这些方法都可以有效减少

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教育部课题组，《从人力大国到人力资源强国》。2003年。北京：高等教育出版社。 例如，兰德公司报告《中国与全球化》（2005）。

读者整理信息的压力，使他们可以集中精力思考政策方案的必要性、合理性、可行性和有效性。

以上是政策咨询报告写作的主要问题，在实际工作中还有很多其它问题。这里要说明的是，政策咨询报告写作确有其特点和要求，但最为关键的核心问题仍然是，要有为决策者服务的意愿，能从读者需要和阅读习惯出发，尽可能减少读者的阅读困难，使读者可以迅速准确地获得必要信息，把握作者的思路，对其进行准确判断。如果到这些，就是好的政策咨询报告。

以上简要介绍了我对政策咨询的基本特点、工作模式以及政策咨询报告的写作要求的一些体会和看法。希望大家能有所收益，并在此基础上，八仙过海、各显神通，把我国教育领域内的政策咨询工作做好。

参考文献 1、 社。

2、 版。

3、 期。

4、

兰德公司的诸种政策咨询报告。

赵炬明。“管理咨询与院校研究”，《高等工程教育研究》。2007年第2许涛。《中国“985 工程”研究及政策建议》。2008年。北京：高等教育出罗杰 沃恩、特里 巴斯。《科学决策方法》。2006年。重庆：重庆大学出版