我国地方政府债务成因与现状分析及治理对策初探

个地方政府本级增加5827.23亿元），增长12.94%。从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20 748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11 419.62亿元，占29.68%。从以上数据可以看出，我国地方政府债务不断增加，虽然近几年增加速率有所放缓，但总体还债压力增大。多数政府借多还少，财政资金偿债能力不足。

①

（三）制约地方经济的发展

一个强大的政府最重要的标志，就是这个政府具有足够强大的财力支持其正常职能的履行。一些地方政府债台高筑，不能按照技术要求进行彻底的企业挖潜改造；不能根据发展需要集中资金进行高新技术项目的开发和能源项目的开采；同时也没有能力对需要政策性支持的行业和部门进行资金倾斜。实践表明，一些地方政府长期过度负债,严重地制约了地方经济的发展。例如2009年审计署调查的地方政府性债务中，政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别为1.8万亿元、0.33万亿元和0.66万亿元，分别占债务总额的64.52％、11.83％和23.65％。从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100％，最高的达364.77％。

②

（四）损害政府的公信力

地方政府债务作为地方政府平衡收支的一种重要手段，它是一把“双刃剑”。适度负债搞建设对地方政府来讲，不仅可以促进投资和拉动经济增长，还有利于拓宽筹资渠道，加快社会公共设施建设，提高公共服务水平，推进城市化进程。但超越自身财力可能过度地举借政府性债务，不仅不利于地方经济的可持续发展，而且对地方财政的正常运转和社会稳定带来危害。有的地方政府由于在诉讼案中败诉，被法院封存“经费账户”，强行从“专项经费账户”中划拨资金，政府的权威性和合法性受到了质疑；有的地方政

① 参见国家审计署：《36个地方政府本级政府性债务审计结果》， 中华人民共和国审计署审计结果公告，2013年第24号公告。 ② 刘家义：《国务院关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告——2010 年6月23日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上》。

4

府为了保证正常运转，挪用社会保障资金、专项资金、项目专款，变卖国有资产，降低了地方政府在人民群众中的威信,极大地损害了政府的公信力。因此，寻求一条既能有效利用地方政府债务又能控制好地方政府债务风险的道路显得非常迫切和重要。

所以，要加强地方政府债务管理，那么如何评估、防控债务风险就显得尤为迫切。本文选择地方政府债务风险评估及其风险控制进行研究，希望探索有效评估和控制地方政府债务风险的方法，提高政府的债务风险管理水平和能力，使地方政府债务风险处于良性可控水平，保持地方政府经济健康发展。

二、我国地方政府债务成因综述

从我国目前地方政府债务情况来看，我国地方政府债务风险的成因既有市场经济的因素,也有我国经济发展自身的特点。市场经济本质上是一种风险经济,市场经济主体在进行经济决策时总要在“风险”和“收益”中进行权衡。地方政府作为举债主体在面对地方政府债务给地方经济带来的种种好处的同时,必然还要面对债务风险。我国地方政府债务风险成因突出表现在经济体制、财政体制和债务管理三个方面。在此，我们可以通过图一来简单了解我国地方政府债务的三个成因：

1、经济转轨； 2、政府与市场以及政 经济体制因素 地方政府债务成因府与企业的关系调整未到位。 财政体制因素 1、事权与支出责任划分不清； 2、财政收入来源不足。 债务管理因素 1、债务管理体制分散； 2、债务风险意识薄弱。

图一 地方政府债务成因

5

（一）经济体制因素

我国正处于由传统的计划经济体制向市场经济体制过渡的时期。因此,我国地方政府债务带有明显的转轨性特征,突出的表现就是由于政府与市场以及政府与企业的关系尚未调整到位而带来的地方政府债务风险。随着以放权让利为特征的渐进式改革,地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体,一方面拥有了自己独立的经济利益,并且这种利益与本地区经济增长的相关度大大提高另一方面,中央政府逐步下放的计划、财政、投资、金融、进出口等方面的权限,使地方政府获得了前所未有的发展区域经济和谋取地区利益的权利和能力。在强烈的利益动机的驱使下,地方政府必然要追求本地区经济的高速增长。然而在这一过程中,由于计划经济体制下管理经济的惯性影响,地方政府大多热衷于“替代市场”,而非“服务市场”,突出的表现就是将大量财政资金投资于可能会带来较高收益的竞争性项目,导致地方政府的职能范围过宽,表现在财政上,就是不仅原有的财政支出负担无法减轻, 而且又有了新的财政支出重点,根源于这种财政支出的扩张压力,地方政府被迫通过各种融资渠道筹集资金,导致地方政府的债务负担不断加重。

（二）财政体制因素

按照事权划分规则，区域性公共产品由地方相应级次的政府提供。但由于事权划分不清，上级政府向上集中资金的过程中，地方政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品，同时，还要在一定程度上支持地方经济发展。这就造成地方政府举债，以填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资之间的空白。同时，财政收人的主要来源不足,难以满足履行支出职责的需要,

。是导致地方政府债务增加的又一重要因素。年实行分税制后,留给地方政府的预算内收人的主要财源—地方税,是大税种的小部分,小税种的大部分,税源零散、稳定性差,无法形成一个完整的地方税收体系。而且省级以下的分税制呈现出越往下越“无税可分”的局面,地方税收人基本上不可能成为这些政府财政收人的主要来源。因此目前我国地方财政常常不能以预算内适度增长的资金供给来缓解收支矛盾,而将大量的预算外资金、制度外资金以及各类借款作为各级地方政府被迫采取的另一重要筹资渠道。

6

（三）债务管理因素

债务管理体制分散,难以进行有效的债务风险量化管理，是造成地方政府债务的一个重要因素。目前我国各级地方政府除了对各种转贷性的债务资金实施了较为统一的管理以外,地方政府其他大量的债务融资分散于众多的职能部门及其所属的企事业单位，其中多数具有地方政府提供的担保,是地方政府的或有债务。缺乏债务风险意识，草率举债，是造成财政债务风险的又一重要因素。有的地方在举债问题上，对债务固有的风险认识不足，只要听到有钱可借，就积极活动，有多少借多少，至于借来以后能不能发挥效益，能不能按时偿还，却不加考虑。政府债务多头管理。目前，地方政府负债有的是政府直接运作，有的是通过一些部门运作，还有的是通过政府所属的投融资公司运作，存在债务多头管理、政府调控不力、重债务收入轻债务偿还等一系列问题。一些地方政府对政府债务的数量、结构、偿债能力如何等不清楚，相关的一些基础管理工作还相当薄弱，财政往往只能被动地承担垫款责任。

三、我国地方政府债务现状和存在问题分析

（一）地方政府债务现状

近年来，国家审计署不断加强对地方政府性债务的审核。从一些典型调查的地区来看，2010年6月23日，在十一届全国人大常委会上，审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。

数据显示，截至2009年底，上述地方各级融资平台公司307家，其政府性债务余额共计1．45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44 ％、71％和78％。这些地方政府的债务总额近2．8万亿元。其中，2009年以前形成的债务余额约1. 75万亿元，当年新增约1.04万亿元。审计还发现，各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。

2011年6月，国家审计署公布了全国政府性债务审计结果。审计结果显示：截至2010

① 刘家义：《国务院关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告——2010 年6月23日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上》。

7

①