论地方政府在社会发展中的作用

一、公共管理的内涵

（一）公共管理的内涵

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福利与公共利益。???

自公共管理学科在我国出现以来，在学术界关于公共管理的界定始终是众说纷纭莫衷一是。不过综合各种学术观点，可以看出我国学术界在对公共管理的认识上，至少已经形成3个方面的共识。第一，任何社会都存在着大量的社会公共事务和公共管理活动。这些事务和管理活动直接涉及到社会成员的切身利益。第二，随着社会的发展，政府会把更多的社会和公共管理职能交给各种社会中介组织承担。第三，在公共管理发展的历史进程中政府管理只是历史发展的阶段性产物。基于以上共识，笔者认为：公共管理是公共管理者为有效实现和维护公共利益，根据法律的规定，采取各种方式和手段，以提供公共产品和公共服务为主要形式，对涉及公众利益的社会公共事务所进行的、不以营利为目的的一切管理活动和过程。这个定义的一个关键点是公共管理以实现和维护公共利益为目的。可以认为公共利益是基于社会成员个人利益产生并从多种多样的具体的个人利益中抽象出来具有普遍性、共享性和社会性的利益。由于个人利益是现实的所以公共利益并不是虚无的。同时个人利益又必然是具有差异性的公共利益难以体现这种具体的差异性甚至有时会因这种差异性的存在而造成与个人利益的冲突和抵触所以公共利益不是也不可能是个人利益的总和。因而公共管理也必然只能以实现和维护“公共利益”作为目标。

（二）政府在公共危机信息管理中的不足

目前，由于社会环境中各种不确定因素不断增加，我国社会公共危机频发，危机形式明显增多，危害也明显增大。近几年就先后发生了SARS病毒、冰灾、汶川地震、甲型H1N1流感病毒等大规模危机事件。目前我国已进入高风险社会时期，各类突发公共事件每年造成直接经济损失达4000亿元以上，且呈上升趋势。公共危机事件不仅给

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参见http://baike.http://www.njliaohua.com//view/303554.html?wtp=tt

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人民生命财产造成巨大损失，而且对社会和谐、可持续发展等都会造成巨大影响。作为政府应急管理的核心问题，突发公共事件处理过程中信息管理受到国内外各级政府和学者的广泛关注和研究。本文分析了我国地方政府公共危机信息管理中存在的问题及其成因，结合现代信息传播发展趋势，提出了加强公共危机信息管理的策略。公共危机往往具有以下特点：①突发性：常常在很短的时间内出其不意地发生。②危害性：造成人员的伤亡、财产的损失，甚至影响到社会的各个层面。③不确定性：危机不是静态存在，而是动态发展的。其发展趋势难以把握。④紧迫性：政府对危机必须迅速响应，任何延迟都会带来更大的损失。⑤结果的双重性：一方面给社会带来各种损害，同时促使政府和人民关注不安定因素，注重相关体制的健全，对完善社会秩序，促进社会发展有一定积极意义。

（1）危机爆发前缺乏信息预警。危机预警是危机管理的第一步，是减少危机损失的关键。及时信息预警和发布可提高民众的防范意识，做好应对危机的准备工作，避免危机来时，不知所措，只能慌乱应对。在2008年的雪灾危机中，由于信息预警不及时，政府部门未能采取及时适当的措施应对灾害天气，造成了许多不必要的损失。

（2）政府信息传播的法制建设滞后。我国政府信息传播的法制建设相对滞后，尤其是对政府信息公开的内容、方式、手段、公众知情权的界定、信息保密性的规定，更进一步到政府信息收集者权利的保护，缺乏严格可操作性的办法。另外，公民知情权不能得到保障，在一些危机事件的处理过程中，有关地方政府和部门采取的公共信息隔离反映出其对公众知情权的忽视和淡漠。

（3）政府缺少应对突发事件的经验。政府信息传播在政府应急管理中扮演极其重要的角色。但是，我国地方政府应急管理体系尚处于摸索和建设之中，需要一个渐进完善的过程。在信息及传播手段多样化的社会环境中，行政管制型的信息约束方式已不适应时代的需要了。我国的信息传播与整个应急管理系统还未能协调同步，这表现在一方面仍然关注对媒体的行政约束，另一方面却缺少对政府管理行为的监测。同时，由于缺少对信息采集者权力的确认和保护，不可避免地造成信息准确性的降低，获取权威真实信息比较困难。

（4）信息杂乱无序。在危机发生时，相关的信息数据猛增，信息交流加速，而且分布散乱无章，难以鉴别真伪。另外在信息管理建设过程中条块分割严重，缺乏统

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一规划，政府机构对信息资源没有全面的把握，无法收集到准确的信息，从而也就无法进行信息整理分析，在一段时间内必然造成信息混乱与无序。另外，一些地方政府和组织在危机处理中虚、瞒、缓、漏报真相，这些因素都会对政府部门危机信息资源管理造成影响。

（5）非政府传播机构尚未成熟。我国尚未形成成熟的公民社会，各种非政府部门、民间组织的力量有限，公众对政府的依赖性很大。在近年来发生的矿难、污染等事件中，公众媒体没有做到以大众为本位，而是充当了公共权力的传声筒，信息报道的角度侧重政府在事件发生后如何重视、如何采取措施控制事态、减少损失等，对公众普遍关注的事件原因、责任追究等内容报道较少，更遑论对事件处置的反思和制度缺失的探究。

（三）公共管理的理想形态

（1）强调“公共”意识。公共价值观是公共管理文化的核心。中国的传统文化也强调“公”的概念但是中国古代传统文化注重人与人、人与社会的和谐统一主张群体性高于个体性。因此其“公”的涵义取向更多的是“民族”和“国家”等比较笼统和抽象、具有浓郁政治含义的概念。而公共管理中的“公共”理解为“大家”它的基本含义是指社会个体成员的集合。与前者相比较其政治和阶级的色彩比较淡化是一个相对具体而确定的概念。公共管理所强调的这种“大众化”的公共意识是公共管理理念的出发点和立足点。

（2）合理引入市场竞争机制。 府之所以成为现实社会公共管理的最主要主体关键在于一直以来大多数人认为公共物品和服务的生产与提供不能通过市场在资源配置方面的基础性作用来解决只有政府才能成为公共服务的唯一提供者。因此在探讨改善公共管理的途径时人们往往着眼于政府本身包括改善公共行政、职前教育、在职培训、公务员制度改革、绩效预算、零基预算、定量方法、目标管理、全面质量管理等等。所有这些曾经或者将来还会有效但他们未能意识到政府是公共服务的唯一提供者这一最根本的结构问题恰恰是政府服务绩效不佳的最主要原因。 我们强烈反对私营部门垄断这是因为如果缺乏竞争和自由选择公众利益就会受到损害。但在公共部门我们却反其道而行之偏偏依靠政府这一垄断机构来提供公共服务。是否因为垄断者是政府它就会自然而然地为公共利益服务呢我认为在相同的制度约束下公共垄断者很可能与私营垄断者的行为趋同。所以只有在公共管理中合理引入竞争机制打破政府的垄

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断地位才能更好地维护公共利益更好地提供公共产品与服务。 公共管理中引人竞争机制要有意识采取一些战略措施创造服务中的自由选择机会大力发展包括社会中介组织在内的非政府组织完善竞争环境在公众中培育接受和支持多样化选择的态度。可以采用委托授权比如合同承包、特许经营等或政府撤资把一部分原属于政府的公共产品生产权出售给企业、非政府组织、公众等形式改变政府在公共产品生产中的垄断地位。

（3）强调民主观念。“民主”的含义有两层一是“大家的事大家办”强调政府是有限责任的政府提倡合理运用社会资源发挥非政府机构和社会中介机构的作用充分调动和发挥社会成员的积极性和能动性实现公共事务的公共管理。二是“阳光政府”强调公共管理和公共行政在决策、程序和监督等方面必须坚持公正、公平、公开的原则最大限度地尊重社会成员个体对公共事务的知情权、选择权和管理权做到依法、透明。

（4）强调服务观念。“服务”是现代社会公共管理最主要的手段和职能。现代社会主张的公共管理责任就是为社会成员提供公共产品和公共服务为公共事业提供有利的运作平台和政策支持通过服务的最大化和最佳化促进公共管理形成良性循环。特别需要强调的是公共管理所需服务的提供也应该是以市场需求为导向可以为民众自愿选择的。而在我国目前政府提供的公共产品和服务却有很多属于强制性提供如外语教育、城镇职工基本医疗保险等并非根据公众需要提供但政府通过制定政策的方式迫使接受服务者放弃选择权只能无条件接受服务。这并不是我们所期望和倡导的服务观念。新公共管理要求政府必须实现由“管制型”政府向“服务型”政府的转变。

二、地方政府在公共管理过程中承担责任的重要性

地方政府是国家政府体系中不可或缺的有机构成部分，必须承担起各自的公共管理职责，充分发挥其在国家政治生活中和社会发展中的重要作用。

（一）地方政府公共管理责任的确立是民主政治的体现

从政府合法性角度上看，政府的权力来源于人民，当然应对人民负责。政府公共管理责任作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上的、政治上的和法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制以保

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