新《环境保护法》解读 - 党课讲稿（48页）

决定要修改这部法律，首先就有一个方向性的问题，怎么修改？大的原则是什么？目标是什么？对于这个问题，大体上来看，当时在修法之初有四种观点，第一种叫“大修论”，就是要把现有的这样一个环保法推倒出来。第二种观点叫“小修论”，就是说不要大改，小修小补，对个别条文，以及现在实践中急需的条文做出一些我们讲的局部的打补丁式的修改就可以了。还有另外两种极端的观点，一种是要搁置论，什么叫搁置论？就是你现在改了没意义，因为什么呢，因为法律的实施和政治体制改革的进程是密切相关的，这个派系就说如果我们现行的体制不改，这个法律怎么改都没有意义，另外一种极端的观点叫“废止论”，就是说如果不大修的话，干脆废掉好了。我们现在已经有了有一个《大气法》、《水法》、《固废法》、《噪声法》，还有《放射性污染防治法》等等这些单项的法律，我们已经可以解决这些大部分的问题了，不需要这个法律了。

在这样一个方向性的讨论过程里边，作为我们立法的主导机关，全国人大环资委，最终选择了叫“小修论”，或者叫有限修改。在2011年法律修改的说明里面提出了一个有限修改的目标，所谓的“有限修改”就是我们讲的“8+1”，只对环保法里边的9项内容做出修改。所谓的“8+1”，“8”指的就是8项制度，环评、排污费、限期治理、工作环境权益、环境标准、环境监测、跨区域污染协同治理，以及政府环境质量责任。所谓的“1”讲的就是法律责任，当时我们讲，立法最初的时候提出所谓的“8+1”

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的目标。

在这样一个“8+1”的目标指导之下，我们看到在立法的方法上，一开始我们看到了体现一个民主立法的过程，那就是全国人大环资委作为法律修改的负责机关，他委托环保部，我们这样一个环境保护主要的行政机关提出一个法律法案，他自己也在搞一个法律法案，有两个法律法案共同进行，环资委的草案和环保部的草案。这样一个过程平行到了这个，从2011年2月份到2012年的上半年，大概过完春节4月份左右，这两个草案就开始产生了交际，相互的支撑，相互的讨论，最终决定要向全国人大常委会提交一个什么样版本。这个时候我们可以看到，环资委和环保部出现了分歧，这个分歧我们讲，集中表现就是在2012年8月份环资委基本上否定了环保部的草案，自行起草了一个版本，然后提交给全国人大常委会做第一次审议，我们把它称为叫“修正草案一审稿”。一审稿在2012年8月份向社会公开征求意见，在公开征求意见的过程里边，我们社会公众总共提了9千多人次，提了1万多条意见，这个是在环保立法里边数量最多的，由此可见，我们的社会公众对于这样一个法律修改的关注度。

一审草案公布征求意见之后，我们看到环保部和环资委的意见分歧公开化了，公开化的方式很有戏剧性。环保部在2012年10月份的时候，在自己的网站上公开了一个文件，叫“关于报送对环境保护法修正案草案意见和建议”的函。各位都很熟悉公文的流程，这是一个内部公文，是报给全国人大法工委的内部公

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文，但是环保部把这个公文在自己的网站上向社会公开了，而且公文所赋的这样一个意见和意见对环资委所提出的一审草案做出了一个基本上针锋相对的反驳，说“你说的不对，应该是这样”。由此我们可以看到，双方之间的矛盾分歧是非常大的。

与此同时，我们看到我们的理论研究界、学者也对这个一审草案非常的不满，中国环境资源法学研究会，在我们北京大学组织召开了一次专家论证会，专门对草案的内容进行了研讨，形成了一个关于《环境保护法》修正案草案的意见书，在这个意见书里边对一审稿草案提出了一些严厉的批评。

在社会各界的关注，以及环保部门，以及学界的反对之下，我们看到环保法草案的修改进程放缓了，因为据说按照原来的计划，2012年8月一审，然后10月二审，到12月就要颁布实施了，但是由于这样一个事件的存在，法律就暂时搁置了，因为大家2012年底，我们的全国人大要换届了。

这个事一直搁置到了2013年6月，在我们全国人大换届完成之后，张德江委员长在我们这个3月份人大会之后有一个批示，就说要尽快的重新启动完成环保法的修改，我们立法要反映社会的需要，反映民众的呼声。

在这个背景之下，我们看到2013年6月份，全国人大法工委重新启动了《环境保护法》的修改，6月份提出了一个二审稿草案，二审稿草案之后又一次向社会公开征求意见。我们讲这个在我们国家的立法之中也是比较少见的，一部法律草案两次向社

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会公开征求意见。到2013年10月份，在专家研讨以及社会公开征求意见的基础之上，形成了一个三审稿。在三审稿的时候，我们看到官方对草案的名称发生了一点改变，在二审之前都叫《修正案草案》，但是到了2013年10月份改成了《修订草案》，修正案、修订案只有一个字的差别，但是它们的意义是完全不一样的。我们讲实际上到了三审的时候，原先所确定的有限修改的目标已经被放弃了，转而采取了所谓“大修”的这样一个方法，因为“修订”指的是一种全面的修改，而“修正”只是一种局部的、个别的修改。从2013年10月在往后，程序就走的比较顺了，2013年10月三审，然后到2014年4月，最后四审通过。这是一个整个的修改过程。

回顾一下修改过程我们可以看到，《环境保护法》的修改过程里边，这个过程我们讲社会关注度很高，同时这样一个立法过程也在我们新中国的立法史上写下了浓重的一笔，所谓“浓重的一笔”我们看到，首先两次公开征求意见，其次我们看到在立法过程里边我们专门的立法机关和主要的行政部门之间产生了严重的分歧，我们讲其实有分歧、有争论才会有讨论，有讨论才会有民主，我们讲通过这样一个立法过程是具有典型性的。以上是我们简单的对修订的背景和过程做一个回顾。

最后来看一下到底《环境保护法》修改之后的章节结构发生了什么样的变化。大家可以看一下，修改之前我们的《环境保护法》六章47条，修改之后是七章70条，首先从条文数量上来看，

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