我国高等教育行政管理体制改革60年回顾与思考-2019年教育文档

大微观管理方面的放权,将具体的运营权力移交给学校,划清教育行政管理机构与学校的职责和权限。落实学校办学自主权,理顺政府与学校的关系,各级教育行政管理机构要实施职能的转变,由过去直接参与角色改为指导服务角色。

当前,应通过发展培育社会中介机构,促进政府管理职能的转变。社会中介机构能有效协调政府、社会与高校之间的关系,设立社会中介机构,对高等教育管理进行监督和协调,已成为发达国家的普遍做法。我国高等教育中介组织虽然自20世纪90年代以来有了较大的发展,在开展教育研究、接受委托开展教育评估、提供政策咨询等方面发挥了一定的作用,但是由于体制不健全、发展的不平衡性,社会中介机构在高等教育管理中发挥的作用还很有限,其合法性和权威性也未树立起来。下一步应通过建立健全社会中介机构的组织体系,营造教育中介组织公正、透明的法制环境,使中介机构的合法性和权威性得到提升,完善中介组织的运行规则,加快促进政府职能的转变。在政府机构改革与职能转变中,把应由教育中介组织发挥作用的服务功能从政府的行政职能中剥离出来,使政府对高等教育由直接管理转变为间接管理。政府职能主要是为高等教育营造适宜的政策环境,提供良好的基础设施与氛围,并通过规划、评估、拨款等对高等教育进行宏观调控,从而使教育中介组织真正担当起“中间人”和“裁判员”的角色。

2. 进一步落实高校的办学自主权

《高等教育法》明确规定了高校拥有办学自主权,包括自主设置和调整学科、专业,自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动,自主开展科学研究、技术开发和社会服务,自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作,自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备等等。而在实际工作开展中,这些法定的权利并没有得到落实,如在招生自主权方面,制定招生计划、决定生源分布仍由教育行政部门管理;在教学管理权方面,由中央有关部门统一规定教学计划中要开设的课程,高校不能根据自己学校的特色招收和培养具有创新能力和独特个性的学生。

因此,下一步的改革重点是如何落实高校的办学自主权。笔者认为可以从以下两个方面进行探索。第一,完善落实高校办学自主权的外部条件。《高等教育法》已经明确了高校的独立法人地位,却缺乏相应的配套法规和完善的组织管理体制,导致目前我国高校大多有法人之名,而无法人之实。因此,首要的任务是加强教育立法,实行依法治教,为大学法人化改革的顺利进行提供必要的法律保障和法制环境。依法治教,把教育管理和办学活动纳入法治轨道,是深化教育改革、推动教育发展的重要内容,也是我国教育行政管理体制改革的发展方向。而依法行政,是实现依法治教的关键。建构起政府与学校之间的法律关系,要求政府依法管理学校,严格依据法律法规的规定,使行政部门的行政决策、行政行为符合法律的规定与原则。另一方面,大学法人制度要真

正落实,能充分发挥其职能,还需要有完善的组织体制保障。我国高等教育组织管理结构具有明显的科层式组织特征。国家以及教育行政主管部门通过任免校长、制定办学标准、拨放办学经费、实行国家考试和国家学位制度、实施评估与考核等方式对高校进行直接干预。因此,我国高等教育组织管理体制的行政管理色彩过浓,落实高校的自主管理还需完善相应的组织体制。第二,构建实现高校自治的内部条件。实现大学自治还需要加强高校自我约束机制的建设。加强高校的章程建设是最有效的途径。章程是实现高等学校自主管理的纲领性文件,也是教育行政主管部门对大学进行监督、管理的重要依据和手段。高校应通过制定和完善学校章程,促进政府简政放权,实现学校依法按章程自主办学。②因此,只有通过政府和高校双方的共同努力,不断深化高教管理体制改革,进一步规范高校办学行为,办学自主权才能真正落实。 3. 进一步明确中央和省级政府的管理权限

目前,我国基本上完成了高等教育宏观管理体制的改革和布局调整,形成了中央和地方政府两级管理、分工负责,在国家政策指导下以省级政府统筹为主的新体制。除少数关系国家发展全局的高校以及行业的特殊性强、地方政府不便管理的高校继续由国务院委托教育部和其他少数部门管理外,多数高校由地方管理或以地方为主管理。③随着我国高等教育区域化的发展,高等教育管理中,中央与地方的关系面临着新的要求。

虽然我国确立了中央和省级政府两级管理,以省级政府管理

为主的高等教育管理体制。但是只对中央和地方的管理权限做了笼统的划分,许多地方缺乏明确具体的规定,导致高等教育管理往往会出现权限范围内和权限范围外的角色偏离,主要角色与次要角色偏离等问题。对于原来隶属各行业部门管理的一些行业特色明显的高等学校,不能因为下放给地方管理而把它们完全地方化,教育部应该加大统筹力度,使其在人才培养、科学研究甚至社会服务等方面既面向地方社会经济发展的需要,也面向全国社会经济发展的需要,真正做到条块结合,优化高等教育资源配置。对于一些体现地区发展特色,适应地区经济发展要求的高校,省级政府在其专业设置和招生计划上应该拥有更大的自主权。随着我国区域经济的发展,地方管理高等教育已成为可能。因此,高校面对特定区域,结合实际情况办学,将省级政府的管理权落到实处的条件已经成熟,省级政府应该享有与承担高等教育发展责任相适应的高等教育的管理权利。 4. 建立健全社会监督机制

我国现行的高等教育管理体制中缺乏有效的监督机制。在教育行政管理体制改革过程中,教育行政机构的行政人员既是政策的制定者,又是政策的执行者,最后还是政策的评价者。这些参与教育改革的利益相关者,缺乏一种有效的监督和评价机制。此外,各级行政部门更重视纵向即从上而下,忽视反方向从下而上以及横向的比较评价。立法者和公民也没有足够的信息来有效地监督行政机构及其成员的活动,在改革中,可能出现各利益相关者为