中央电大行管本科毕业论文：浅析我国公务员制度问题

党组织工作人员的薪金也由国库支付等现象，但是这部分干部;毕竟有着其自身的特点；群团组织的工作人员，其特征是社会性，应该按照其组织章程进行管理；事业单位的工作人员，其特征是技术性、服务性。我国目前正在进行事业单位改革，包括人事管理制度方面的改革尝试，如建立职员制、聘任制、合同制等；国营企业的管理、技术人员，对于这部分人员的管理主要应实行经济责任制；立法机关工作人员(不包括人大代表)、司法机关工作人员和行政机关工作人员，他们是国家公共权力的代表和行使者。根据目前的规定，只有行政机关中的除工勤人员以外的工作人员是国家公务员，这就说明其他各种;干部;有不同于行政机关工作人员的本质特征，应分别建立不同的人事管理制度。但是在现实中，;参照执行;使分类失去意义。目前我国正在进行企业、事业单位、群团组织人事管理制度的改革探索，而国家权力机关、司法机关的人事改革却;悄无声息;，那么他们，尤其是其中的司法行政人员能否纳入;公务员;？他们与行政工作人员是否具有本质的差异？如果有，为什么;参照执行;将来是否有可能针对其特点分别建立不同的人事管理制度？如果没有，为什么不纳入公务员范围？实际上他们都是国家公共权力的代表，而且在现实中他们的薪金支付同样来源于国家财政，在编制、行政级别、考核奖惩、工资福利等各环节的管理都是统一的。有的学者认为基于我国;党政不分;的现状，党组织的工作人员也应该纳入公务员范围，我认为不太妥当。;党政不分;尽管一时难以改变，但是把党组织工作人员纳入公务员范围，无疑会加重;党政不分;；并且，党组织工作人员尽管履行了部分政府职能，但是他们的主要任务仍是党务工作，政治色彩浓厚，这与行政组织工作人员不同。

（三）公务员范围

不包括系统内的;工勤人员;是否恰当？目前，之所以把工勤人员排除在外，可能是考虑到目前这批人员量大、素质较差。但是（1）怎样确定;工勤人员;？以;职位的性质;作为依据还是传统身份制;干部--工人;的残余？将来怎样确定？（2）对;工勤人员;如何管理，以保证其素质及工作效率？这些问题都是在实际工作中必然面对的问题，但是《条例》及相关的法规、规章没有给出明确的规定。

基于以上考虑，笔者认为，应当适当扩大公务员范围，不仅把权力机关、审判机关和检察机关的行政人员纳入公务员范围，并且还应当包括各系统中的工勤人员。该并入的要及时并轨，统一管理；该从参照管理系列中分离出来的，要及时分离，单独管理。

二、公务员系统的;多入口;问题：

根据法律规定，我国公务员系统有多个入口。一是选任和委任，适用于各级政府组成人员；二是考任，适用于主任科员以下的非领导职务；三是调任，即党、政、立法、司法、群团、国有企事业单位的国家工作人员可以通过一定的程序和办法相互交流，适用于领导职务中的非政府组成人员以及主任科员以上的非领导职务。这与世界各国通行的做法不同。 一般说来，世界各国公务员的录用一般只有两个入口：政务官是选任或委任，事务官是考任。我认为，我国之所以作

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出这种制度规定与我国是以公有制占主导地位的社会主义国家有关，公有单位多，;公家人;就多，而公务员的范围又较窄。这种制度规定尽管考虑到了具体国情，但是也带来一定问题。问题主要出在调任上。选任和委任主要通过组织法、国家权力机关来保证其素质要求，实现其身份的合法性；考试录用通过公开平等竞争性的考试来保证人员的素质和合法性。那么调任呢？如何保障调任者的素质？目前对于所谓;一定的程序和办法;并没有明确的规定，而是比较模糊的;先考核(在学历、工作年限等方面是否具备拟任的职务要求)后培训;，没有引入竞争机制。当然，近年来，很多地区都尝试进行了;副局级干部公开招聘;，但是，这些都是局部的试点，而不是普遍的制度化的做法。

针对这种情况，我认为首先应该扩大考任比例，除了高级领导职务外都应该采用考试录用的办法；在此基础上可以对少数调任者采用科学、规范的考核程序以;准入;，并制定相关的法规，使;调任;这个;入口;有章可循。

三、职位分类问题：

世界其他各国基本把公务员分为政务官和事务官，其标准是看是否由选举或政治任命产生，即录用方式。公务员法一般仅适用于事务官。根据《暂行条例》规定，我国公务员没有政务官事务官之分，而是分为领导职务和非领导职务。显然划分的依据不是录用的方式，而是工作性质，并且都适用《暂行条例》。人事分类的目的在于根据各自的特定采用不同的管理办法，那么，领导职务和非领导职务在任职条件、产生方式、工作评价依据、管理方法方面有何不同？从目前来看这些区别都没有体现出来，唯一的区别在于，他们分别是现行组织部门和人事部门的管理对象。因此这种分类是否合适？能否达到分类的目的？是否会加重;官本位;？

《暂行条例》规定我国实行职位分类，但是我国公务员并没有职系、职组、职级、职等的划分，只设置了公务员的职务和等级序列，并规定了职务与级别的对应关系，同时规定;国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定;。从这些规定中可以看出，我国公务员的分类机制兼具职位分类和品位分类的特征。这些都与职位分类的要求与目的相去甚远。

四、考核问题：

考核是公务员任用与奖惩的基础，在整个公务员制度中具有举足轻重的作用。然而现行法规中的一些规定由于缺乏严密性、科学性，使得这一制度的效力大大下降。（1）考核内容过于抽象和划一，标准过于笼统。尽管《国家公务员考核暂行规定》对其作过较为详尽的阐释，但普遍没有针对组织及职位特征建立具体的考核指标，由于各部门、各职位之间工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者往往无所适从；（2）等次少。三个等次，优秀占10%～15%，不称职者没有比例要求，其余的85%以上均为称职。这种称职的大平台现象，混淆了公务员行为的差别，在一定程度上助长了;干多干少一个样;的风气，加上标准的模糊，使优秀、

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不称职人员的确定较难。从而在现实中出现了;优秀;者;轮流坐桩;，其余皆为;合格;的现象；（3）考核人的选择没有针对不同的组织、职位区别对待，除了少数高级领导职务;必要时，可以进行民主评议或民意测验;外，一律采用了;上级+同事+自我;的模式，同时法规对于三类考核主体考核结果的相对重要性没有作出明确规定，从而出现了领导不力、以群众测评为结果甚至以个人小结为结果的现象；（4）考核方法较为单一，绝大多数采用的都是;写评语;的方法，这是一种定性的、主观性随意性较强的一种方法，很难保证考核的客观性。

（一）公务员的考试录用

公务员的考试录用是公务员制度确立的重要标志之一，在公务员管理系统中是最基础的环节，考试的公开平等竞争性及其信度与效度直接影响到公务员队伍的整体素质。

目前，我国已经确立了录用主任科员以下的非领导职位;凡进必考;的原则，《国家公务员录用暂行规定》对公开、平等、竞争、择优的考试原则、录用的程序、考试的内容与方法等也作了明确规定，在此基础上全国各地都陆续进行了若干次面向社会、应届大中专毕业生及专业军官的录用考试。从实践的效果来看，由于各种原因考试的竞争性及考试的信度和效度方面都还存在一些问题，具体表现在公务员的来源、选拔和到位三个环节。

（二）公务员考试中的来源

主要指报考者的数量、类别、质量能否形成充分的竞争，能否保证到位者的质量。据报道，近年来公务员报考者与计划录用者之间的平均比例达20：1，少数特殊职位甚至高达60：1、70：1。 说明了公务员具有较高的职业威望。但是机械的数量并不一定与质量成正比。由于尚未在全国范围内形成开放型的人才流动机制，使人才选拔的空间仍然十分狭小。首先，更大范围内的优秀人才没有参与到竞争的行列。调查发现，除针对应届毕业生的招考外，近年来的报考者中绝大多数是五大毕业生、原单位效益不好或在原单位不甚如意的人员以及无职无业哪里有考试就往哪跑的;职业考试者;。而更多的真正优秀、适合在政府中工作的人员由于具有安定的职业，没有参与进来；其次由于受到客观条件的限制，更多的人才无法进入视野。如有些省市规定农民只能报考乡镇的国家公务员职位，小城市的不能报考大城市的，地方的不能报考中央的。再比如所有地区都不允许中小学教师报考，其公平性暂且不谈，也影响了录用人员的质量，因为中小学教师，尤其是在农村是知识层次最高、最整齐的群体。同时，由于目前的公务员考试大多数不是;资格考试，而是;职位考试，这也限制了人才选拔的空间。

（三）公务员选拔的环节及问题

公务员的选拔环节主要关注的是考试本身的信度与效度问题，牵扯到选拔的方式、考官队伍的素质、试题的科学化等方面。首先，考官队伍素质不高。目前，我国考官队伍主要由两部分组成，一是组织人事部门的官员，二是高校、行政学院和科研院所的专业技术人员。前者具有一定的干部选拔任用经验，但对于专业管理知识缺乏深入研究，对于考生的书面和口头答案理解不深，判断不准。后者具有扎实的专业知识，但是对于社会需要和职位特点研究不够，所设计题目多倾

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向于理论陈述，对应用性、操作性题目掌握不好；其次考试的方法仍主要依靠笔试和结构化面试，而对一些较先进的新技术方法如情景模拟、心理测验、投射法、评价中心技术等缺乏研究和应用，因而无法全方位地对考生进行准确考察；第三，笔试内容与方法不够科学，主要包括：不能针对职位的特点确定测试内容；教材质量较差，内容空泛陈旧。试卷结构不合理，重记忆，轻理解应用，很难测出考生的知识深度、能力水平和发展潜力，从而使考试的区分度、可信度受到削弱。

（四）到位环节的把握

到位环节的问题主要指经过报考、选拔两个阶段进入录用阶段的考生，因为主客观条件的制约不能正常进入拟定职位，从而使前两阶段的努力前功尽弃。由于传统体制下的人才地区所有、部门所有、单位所有的格局尚未打破，人才流动受到诸多限制，使得到位率大大降低。一些单位认为录用本单位人才会带来一系列负面影响，因而往往采用收回住房、补偿培训费等手段迫使报考者放弃权利；一些成绩优异者职位要求理想化，在人事部门调剂不能满足其要求时放弃权利等。受这些因素影响，每年被录用而又不能到位的报考者达20%左右 ，使主考单位和有关部门在人财物上浪费严重。

五、公务员管理体制问题

根据《暂行条例》规定，国务院人事部门负责国家国务院的综合管理工作。县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家国务院的综合管理工作。;同时，又规定，坚持;党管干部;原则。这在实际运做中必然会牵扯到组织部门和人事部门，或者说党政的关系。;党管干部;是我国干部人事制度的传统之一，党组织向国家机关推荐重要领导干部，并负责对党员领导干部的考核。3 中共中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》对此作出了详细的规定。从理论上说，党管干部主要是制定干部管理的路线、方针、政策，推荐重要干部和直接管理一部分干部。但是在具体操作中往往出现党政不分、以党代政，治人与治事相分离。

（一）必须采用这种党政共管方式

针对我国目前的情况，应该使这种方法更加完善：首先，必须在组织部门和人事部门之间就管理的对象作出科学明确的区分。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上的地方各级人民代表大会;选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；;;新的一届人民政府领导人员依法选举产生后，应当在两个月内提请本级人民代表大会常务委员会任命人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长。各级人民政府任免本级政府各工作部门的副职，由同级人事部门具体承办任免手续。;而无论是人大任免各工作部门正职，还是政府任免各工作部门副职，首先都有一个候选人或者说被推荐人的确定问题。依法推荐、提名候选人;是党管干部的关键环节。

（二）党政干部选拔任用规则

根据《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，选拔任用党政领导干部一般经过;民主推

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