现代中国报业制度变迁的一个理论解说

质量决定

了报纸的发行量。总之，满足大众信息多元化需求正是新闻传媒社会效益和经济效益统一

的前提条件和根本基础。

在这里，还必须强调一点，中国报业的制度变迁受制于转型期政治环境变动的影响，

而且报业由于其敏感的性质受到的政治行政体制的制约要明显大大高于其他产业。所以报

社采编的市场化取向并不是完全绝对的。直至现在，政府主管部门再三强调：“报纸适应

市场，主要是指经营的转换，而不是内容的转向。”（见时任国家新闻署副署长梁衡在第

四次全国报纸管理工作会议上的讲话）这反映了政府在报社采编取向在市场化中发生转向

的担忧。其实政府的要求很简单：“（报社在）市场经济体制是既要宣传、又要赚钱。”

在外部政治制度固化、报业核心制度不可能发生变革的现状下，尽管媒体的经济和文化空

间已获得较大扩展，涉及政治言论的空间依然有限，报纸的采编运作制度依然必须在政府

控制与市场压力之间走钢丝，先求生存，再谋发展。那么，在解释了报社在采编制度层面

的创新“意愿因素”之后，有必要考察是什么因素导致了报社替代了政府成为第二阶段制

度变迁的主角，从而在采编运作环节追逐市场利益，甚至不顾被上级政府“红牌出局”的

风险？换句话说，是什么因素导致了第二阶段制度变迁主体之间地位的互换，即报社这一

变迁主体的“能力因素”。

新制度经济学认为，作为经济产权主体的利益团体是具有“天然经济理性”的，一旦

他们发现新制度的收益大于旧体制的收益及体制转换的成本时，就会力图在给定约束条件

下，谋求确立预期对自己最有利的制度安排。对于中国报业而言，随着第一阶段制度创新

效用的逐渐显现，拥有资源控制权和配置权，具备了制度创新能力的报社，可以通过对国

家所有的存量资本的运用，获得增量收益（主要是广告收入），其经济实力的提高所引起

谈判能力的变化以及试图突破原有制度框架的局限的双重因素的作用，导致了报社重建“

新的合约”的努力。换言之，报社具有了一定独立的利益目标和行为能力，也有

利用下放

的有限控制权和决策权捕捉潜在制度收益的动机，于是，报社自然而然地产生了第二阶段

的制度供给，扮演了主动谋求潜在制度收益，突破第一阶段制度安排的“第一行动集团” 的角色。

在第二阶段的制度变迁中，报社企业化是通过明确微观主体的收益预期实现外部利润

的内部化，使得报社和政府分享的经济利益得以同时增加。此外，报社也在一些环节上有

求于政府。首先，政府“喉舌”的地位赋予媒体巨大的“无形资产。其次，政府为报社提

供了财政上的种种优惠。虽然报社已被要求自负盈亏，但政府仍然会为相当一部份媒体的

重大基建项目和设备更新拨款；有些报纸（主要是党委机关报）仍然存在着公费”市场“

，这就需要各政府部门的大力支持；报纸还在税收上得到减免优惠。最后，政府的报纸准

入限制在某种程度上还给国有报社维持了一个垄断局面。至今私营资本和境外财团仍然被

排除在媒体行业之外，其它国有企业也不被允许跨行业经营媒体。现有的媒体实际上获得

了政府特许的市场”专营权“，总之，以上这些有利因素是报社经营者所无法拒绝的，因

为在市场经营中，这些有形无形的优势都有可能转化为现实的经济利益。出于自身利益的

考量，报社无意放弃旧体制所提供的优势是完全理性的行为。正因为如此，报社才有动机

与上级领导部门保持了一个良好合作关系这样，报社与上级的制度需求在大多数情况下是

可以取得平衡的，制度处于稳定状态。

尽管在市场经济中，报社自主经营、自负盈亏，通过采编大众化的报纸从根本上解决

了市场利润来源的问题，政府也相应的获得大量税收收入，但是，一旦报社获得较大的自 主权，就自然会希望上级政府减少行政干预的行为，以便更自由的捕捉市场盈利机会。另

一方面，采编市场化不可避免会造成一些如虚假新闻、娱乐庸俗化、色情内容抬头、冲击

政府舆论底线、打“擦边球”等等的负面影响，这些“社会成本”又不得不由政府或整个

社会承担。正是由于在制度变迁中，各个利益主体的目标函数与约束条件的差异，

每一个

新的制度安排都会改变制度结构中行为主体的收益成本结构，各个制度变迁主体对某一新

的制度安排的成本－收益的预期值往往是不一致的，即当报社自发的制度创新需求与权力

中心的初始制度供给意愿不一致时，就很难避免出现冲突。一方面，尽管报社对制度创新

的需求可能影响权力中心对制度安排的总体规划，但不能决定上级的规制意愿。另一方面 ，政府也许有控制企业经营，谋求自身利益的动机，但随着产权分割和信息分裂，政府控

制报社的成本会越来越高，这并不意味着政府就会“完全地”知难而退，反而政府会以改

变控制方式和力度来规范、调节、干预报业市场运作，由此，第二阶段的制度变迁呈现不 均衡、不连续的渐进性发展的特征，即制度创新的过程通常是对组成原有制度架构的法规

、准则、惯例和做法进行不断适度调整的过程。这样一来，问题是变成了：报社是如何在

给定的体制条件下突破权力中心所设置的进入壁垒？权力中心为什么会从最初的容忍到最

终默认、甚至推广个别报社自发的制度创新活动？

这不仅是上文所分析的，只是简单的报社－政府力量博弈的结果，或是在采编运作环

节和上级管理层面触不触及权力中心的禁忌底线的问题。报社创新－政府规范还与权威扩

散化程度有关。经济自由化所诱发的多元化的舆论空间可能会对权力中心的执政地位产生

某种潜在威胁。权威扩散化会弱化权力中心所下达指令的权威性，为控制代理人的偏差行

为需支付更多的费用。（林德布洛姆中译本1992）这里是指报社利用上级管理部门授予的

权威去做并未授权它去做的事情。在自下而上的诱致性制度变迁中，正式制度规则的监督

成本与权威扩散化的程度成正比。显然，距离权力核心的越远，行政代理层次越多，一方

面，造成了报社的经济利益越独立，其讨价还价的能力越强；另一方面，报社和上级的信

息传递的环节的增多也加剧了信息的不对称程度，政府的实施成本和监督成本就越大，这

意味着提供给报社在正式规则的边际上发挥作用的空间就越大。这可以解释为什么越是经

济发达的地区，越是离权力中心远，越是低一级的子报，其自发采编制度创新的

意愿和能

力就越强的原因所在。

综上所述，在中国现行政治环境和媒体体制所限定的框架内，报社的“利润最大化”

的盈利动机往往扭曲为：在保证满足权力中心的宣传需要，不违背权力中心的宣传意愿的

前提条件下的“利润次大化”选择。也就是说，第二阶段的制度变迁与报业发展已经转化

为在满足报社在制度非均衡条件下寻求最大化经济利益的要求与权力中心实现国家的垄断

租金最大化之间取得平衡。

小结：

一、回顾报业发展的两个阶段，报社改革后滞于中国市场化进程的事实表明，首先是

外部环境的市场化加剧了政府的财政压力，从而引发了政府推行“事业单位，企业化经营

”的报社改革，“放权让利”实际上产权的回归，重新造就了一个独立自主的企业化组织

；而后恰恰是企业化的报社竞争才真正培育和发展了中国报业市场。进一步讲，报纸间激

烈竞争，市场化程度的加强也会带动报社企业化运作的程度提高。

二、如果说，第一阶段的制度变迁是政府在经营分配环节的“正式制度”变迁的话，

那么，第二阶段的报业变迁明显是报社在采编运作环节的“非正式制度”变迁。中国报业

近二十年来最重要的变迁，不是单纯的经营分配制度层面的变迁，而是经营分配制度变迁

所引发的采编运作制度的创新，采编创新又反过来极大促进了报社经营分配制度的深刻变 革，乃至促进了中国现代报业雏形的形成。另一方面，报纸以“打擦边球”的方式，取悦

大众，谋求利润的经营-采编，这种行为虽然被上级所严禁与打击，但违规行为依然时有抬 头，可见报社的采编运作已反过来服务于经营分配制度，甚至威胁到政府固守的上级管理

制度乃至基本的采编运作底线，这又可能促使政府调整其管理模式和程度。所以说，中国

报业的某一制度安排的变迁会影响其他制度安排的稳定状态，甚至可能会引起整体制度结

构的变革，这一点无疑对中国未来报业发展影响更为深远。