南京国民政府土地政策和土地立法之评析

目标，稳中有变。

（三）从土地法的制定和内容来看，内容充实完备、态度认真严谨

1．从制定、修改的过程来看，土地法从草拟到公布，经过一年半的研究讨论。1928年11月开始酝酿土地法，先拟出《土地法原则》九条，作为制定土地法的依据，土地法委员会再依据该原则，拟好《土地法初稿》，召集财政、法制、经济各委员会叠开联席会议详加审查，分别修正通过，完成《土地法草案》共405条，又提付二读，删去8条，再经三读，最后一致通过，于1930年6月30日公布，由此可见，立法态度之严谨认真。其后，土地法又几经修改，以适应现实变化的需要，1934年由中国地政学会拟具修改土地法意见书，中央政治委员会于1936年5月将修正土地法二十三条原则全部通过，使土地法更趋完善，到1946年又颁布《修正土地法草案趣旨说明》，将之前的原则进一步修订，再次公布土地法。

2．从土地法律法规的体系来看，既有土地法、土地法施行法等基本法规，也有地政各项具体法规，如：垦殖法规、地税法规、地价法规、土地金融法规等，涉及到实体法和程序法，民事法和行政法，专门法和附属法规，涉内法规和涉外法规等方方面面的内容。

3．从土地法的基本内容来看，全面而具体，涉及到整理地籍、规定地价、统制土地使用、地权调整等内容，基本包括了土地法

的基本原则、土地的开发利用和保护、土地权属等现代土地法的主要内容。

4．从立法的态度来看，能积极学习和借鉴国外先进的法律制度，并结合本国的实际情况，制定出相应的政策法规。比如，孙中山的土地思想就是深受欧美各国土地改革运动的影响，并结合中国的社会情况，在动荡多变的斗争局势中逐渐产生和发展完善的。再如，1930年《土地法》，就是依据孙中山\平均地权\的要旨，再参考廖仲恺在广州与德国的单威廉博士讨论土地税法的结果，并借鉴加拿大、英国、德国等国的土地法案，草拟而成的。 三、 南京国民政府土地政策立法之失 （一）土地政策本身存在的原因

1．土地政策是先进、可行的，但实施政策的方案却是渐进改良的，在当时难以实现

\平均地权、耕者有其田\是纲领性的土地政策，而其实施的具体步骤却是渐进、迂回的，用和平的方法，以发展生产为条件，将土地的使用加以相当限制，使其由私有制渐渐演进为土地国有。因此，土地法明令保护土地私有制，其规定\中华民国领域内之土地，属于中华民国国民全体\，同时又规定\其经人民依法取得所有权者，为私有土地\。对此，蒋介石一再地强调：\我们民生主义的土地政策，不是和共产党一样，要来没收土地，也不是现在就要把地主现有的收益，尽归公家所有；而只是由地主自行报价，政府只依照法定税率，照价纳税而已……而土地仍归原主所有。

至土地定价以后将来所有的增益，才归于社会国家所公有。如此就是对于地主固有的权利与现在已得的利益，并无丝毫损失，而且藉此可以获得永久的保障\。 正如中共领导人王稼祥所评价的，\激进资产阶级代表的土地纲领虽然在主张上是革命先进的，但其所主张的实现其激进土地纲领的方法却是改良主义的，因而使其难以实现， 而这一点正是由国民党所赖以建立的政权基础所决定的，不改变这一点，很难有所作为，而即便是这个温和改良的方案，在具体实施中也是阻力重重，最后以失败而告终。到1948年，以萧铮为首的中国土地改革协会，草拟《农地改革方案》，试图以武断、彻底的方式解决拖延已久的土地问题，\由政府下令之日起，土地即马上属于佃农，不采用抽税征购等方法\，较之以前的政策有较大的改进，讨论了半年之久也没通过，最后不了了之。倒是国民党溃败大陆，退居台湾后，痛定思痛，在没有那么多的阻力和牵绊之后，大力推行\三七五减租\和\扶植自耕农\政策，反而执行得彻底顺利，取得了良好的效果。

2．土地政策法规过于注重理论和技术问题，方案繁复，不易实行

几经制定的土地法在公布后，被发现存在诸多问题，中国地政学会明确指出：若依照土地法规定的程序来推行土地政策，实在是缓不济急， \照价收买、涨价归公\这些办法，在实际上很难行得通，需要修正 ，\过去对耕者有其田作正面反对的固不多，但在方法上，差不多都采用,局部的或迂回的,，如农贷征购等都

是，这是难得有何成就的\。 地政学者张丕介也认为，\国民党在土地政策方面多偏于技术，大部分未接触到问题本身……等到我们把意见整理，变为方案，化为立法，然后付之执行，获得效果，这中间尚有遥远的距离\。地政部次长汤惠荪对此有很好的总结：\政府历来推行土地政策，有一个毛病，就是办法繁复，不易实行，甚且因噎废食，使整个政策推不动。譬如说规定地价收买土地的问题，必须经过登记测量等手续，做起来非常迂缓，而且估价是很复杂的问题。往往政策本身很好，就因为繁复而困难重重，这是每一个负行政责任的人所感到的共同苦闷\。 对于土地改革未能收效的原因，蒋介石是这样认为的：\所可惜的是我们有完善的主义、政策、计划和方案，却缺乏具体精密的方法和笃实践履的行动。……过去我们的失败，就失败在虽有计划，而没有行动，虽有行动，而缺少方法，即使有了行动，而又是与现实不合的。……没有方法，亦就不能获致效果\。 固然，政策本身不值得怀疑，值得怀疑的倒是政策的实施者及实施的具体环境了。 （二）实施土地政策的主体原因 1．缺少认真执行土地政策的政权力量

政府的施政一般要经过立法程序，要通过行政机构来进行，土地政策的实施不仅要有政策法律的指导，更要有实际的行政推动力，因此，土地改革牵涉到从中央到基层的很多人，特别是把持乡村政权的地主豪绅的利益，因而遭到他们激烈的反对。1927年大革命失败后，农村中地主豪绅政治势力得到恢复与加强。旧