我国对会计师事务所监管的现状与趋势研究

我国对会计师事务所监管的现状与趋势研究

1 绪论

1.1 选题背景及意义

会计师事务所监管作为长期以来的世界性话题一直备受各国关注。我国是全球最大的新兴市场和发展中国家，经济总量已跃居世界第三位。经济越发展，会计越重要。随着国际化、信息化逐步深入和我国工业化、城镇化、现代化进程的不断加速，注册会计师行业出现了前所未有的发展机遇，蕴藏着巨大的发展空间。党的十六届三中全会提出要建立信用监督和失信惩戒制度，对包括会计师事务所在内的中介机构加强监管提出了明确要求；十六届五中全会更明确提出要“规范发展各类中介组织”；十七大报告对行业协会和市场中介组织的要求，概括为“规范发展”，为注册会计师行业的发展指明了方向。但是由于起步较晚、基础薄弱等多种原因，我国注册会计师行业的整体水平与综合国力的发展要求和全球会计行业发展水平还有较大差距。不管是对境外会计师事务所的监管还是对本土会计师事务所的监管，都存在亟待解决的问题。我们站在新的历史起点和新的发展阶段，继续加强对会计师事务所的监管，提高监管效率，是一种顺应时势的、理性的发展战略选择。如何解决我国会计师事务所的监管问题成为了摆在行业甚至整个国家面前的一道难题。寻求最适宜的方式形成对会计师事务所的和谐监管是关键。因此，加强会计师事务所监管具有重大的现实意义。

1.2 文献综述

连端清、赵一明、邱世梁在《财务与会计》上发表《安然事件后美国CPA行业管制动态及其对我国的启示》一文指出我国目前CPA行业的监管主要在于改进政府监管工作。本文介绍了安然事件之后美国CPA行业管制动态，安然事件及随后的世通、施乐等一连串财务丑闻牵扯到许多重大审计和会计问题，引起人们对CPA行业管制的尖锐批评与深刻反思。历经几十年的以自我管制为主的美国CPA行业管制模式正在酝酿重大变革。美国花费几十年时间建立起来的行业自律为主的CPA行业管制模式将被一种新的监管模式取代，这种变化是CPA行业市场发展的必然结果。张思明在《财政监督》上发表《美国注册会计师监管机制之启示》一文指出我国注册会计师行业监管体系的现状和美国注册会计师行业监管制度对我国的启示。2O02年7月30日经总统布什签署并颁布了《2002萨班斯—奥克斯利法案》，该法案对美国注册会计师行业监管制度采取了前所未有的最为严厉的措施。其主要内容包括组建公众公司会计监督委员会（PCAOB）；规定PCAOB的性质，即PCAOB是在美国证券交易委员会监督下的一个独立的民间监管机构制定独立性标准；制定独立性标准。本文介绍了发挥综合监管和健全监管法规体系的重要性。中国注册会计师协会课题组在《中国注册会计师》上发表《自我管制、政府管制与独立管制──注册会计师行业管理模式比较研究》一文指出仅从逻辑上选择，独立管制无疑是最优的。但理论逻辑上的最优模式也是由有限理性人来执行的，因此各国选择何种模式，则有各国的“路径依赖”，即取决于各国的历史、市场经济理念及具体的社会经济环境。就此而言，这些管理体制之间没有高低贵贱之分，选择哪种管理体制，标准不在于某一种缺点最少或者优点最多，而是在于能否与本国国情相合，运行起来是否顺畅，是否可以降低管制成本，提高管制质量和效率，从而能最大程度地保护公众利益，促进注册会计师职业服务市场的持续健康发展。

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2 监管理论

2.1 国内外监管现状

2.1.1 国内监管现状

目前，我国对于会计师事务所的监管是一种政府主导的监管模式，其主要可以分为两个层次，一个是政府监督，由财政部、审计署、证监会等部门实行监管。二是由中国注册会计师协会和各地方协会的自律监管。但是由于财政部与注册会计师协会尚未完全分离，而只是将注册会计师协会当做一个事业单位来管理，这样就使得行政监测和行业自律的关系没能从体制上理清。

财政部在完善注册会计师事务所行政监管机制方面做了大量工作，并取得了显著效果：一是在权限划分上，大体上明确了财政部、省级财政部门、财政部驻各地财政监察专员之间的权限划分；二是在监管方式上，初步确定了日常监管和监督检查的主要手段和方法；三是在处罚问题上，明确了处理处罚的总体原则。

综合国内外研究情况，不难发现，当前会计师事务所监管的相关研究主要集中于监管模式及具体政策建议上，而且倾向于行政监管与行业协会自律相结合的监管。不过国外的研究更加全面、细致和深入，并有较多的实证研究进行系统验证和分析。但国内外文献对于政府监管和行业自律之间的关系多为定性分析。

2.1.2 国外监管现状

国外注册会计师行业发展较早，故其会计师事务所监管体制也发展的较为成熟。国外对于会计师事务所监管问题的研究是集中在监管模式的选择上，在“安然”事件后，美国以及其他国家都对改变会计师事务所监管体制进行了一些研究。 “安然”事件的出现，说明美国注册会计师行业的审计独立性存在严重问题，所以应从审计独立性方面去改进行业监管体制，而不应该是放弃现有的监管体制，去选择另外一种行业监管体制。

“安然”事件后通过的“萨班斯”法案以及建立一个独立的监管机构的举措，可以改变当时美国证券市场上信息披露不真实的局面，提高投资者和社会公众对注册会计师的信任感。英国政府机构也考虑行业监管体制的改革，并提出了建立新的行业监管体制的基本原则是“有效、独立和透明”。

2.2 会计师事务所发展趋势

会计师事务所规模化发展是我国审计市场发展的重要趋势之一，规模化发展要把握三个关键点：一是完善和健全审计市场结构，尤其是要培育一部分规模大、跨区域、跨市场并能提供多元化服务的会计师事务所，形成高集中度的寡占型审计市场结构。二是在规模化发展中要坚持执业标准统一、成本效益兼顾和防范风险的价值取向。三是在会计师事务所合并中抓好组织机构、人力资源、客户资源、发展战略和审计质量标准等方面的有效整合或融合。

2.3 监管的含义

所谓监管，即监督管理，通常意义上是指一种控制，即政府运用其强制性权力，通过制定一定的规则，对个人和组织的行为进行限制与调控，对企业或者其他市场主体的经济进行干预并影响其决策。它是政府对市场与社会的监管，即政

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府的外部监管，是对市场失灵的校正和补充，这是一种纯粹的命令与服从的关系。管制措施包括法律、各级政府颁布的正式或非正式的规章与命令、经政府立法授权的非政府机构、自律组织颁布的规则等等。

在现代社会中，监管主要是政府及非政府机构通过法律、法规、政策、制度及方法等手段，对各种经济活动中市场失灵部分所实施的监督和管理，其自标是最终实现市场的公平和效率。

2.4 监管的理论依据

2.4.1 市场失灵

市场是一种分散决策、自由竞争的交换体系，因为在现实中无法达到完全竞争市场的理想状态，使得市场失灵成为一个普遍存在的问题。市场失灵是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的，市场机制在资源配置的某些领域运作不灵，即只靠自由市场机制无法达到资源的最优配置。市场不是万能的，因而会出现失灵现象。引起市场失灵的原因有很多，其直接因素之一就是交易成本的存在。市场交易的实现是需要成本的，包括决策成本、信息成本、讨价还价以及签订契约所需要的法律成本。市场机制作用的自发性、盲目性、分散性和滞后性，常常打破有序、稳定的市场运行机制，造成社会经济运行的紊乱，使市场供求关系失去原有的平衡，带来严重的通货膨胀、失业和经济衰退等问题。

2.4.2 凯恩斯主义

凯恩斯主义认为政府不应该仅仅扮演一个消极的社会保护者的角色，而应该积极干预经济生活。其基本理论主张是:政府在经济活动中不仅要充当消极的市场监护人，还应当采取积极行动去克服市场失灵的缺陷，也就是通过政府有目的的主动干预行为来保持经济的长期稳定发展和繁荣。认为政府宏观调控是合理的和有效的，作为社会公共利益代表的政府在不同程度上介入经济过程，通过实施管制以纠正或消除市场缺陷，从而改善社会福利和增进资源配置效率。

2.4.3 美国的次贷危机实证

2006年之前的5年里，由于美国住房市场持续繁荣，加上利率水平较低，美国的次级抵押贷款市场迅速发展。随着美国住房市场的降温尤其是短期利率的提高，次级抵押贷款的还款利率大幅上升，导致大批次级抵押贷款的借款人不能按期偿还贷款，进而引发次贷危机，席卷了美国、欧盟和日本等世界主要金融市场，导致全球经济衰退。美国次贷危机给全球金融系统带来巨额亏损。市场自由化不是单纯的放弃政府管制，而是改变政府管制的方式和规则，次贷危机以鲜活的实例验证了监管存在的必要性。

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3 我国会计师事务所监管现状分析

3.1 我国对本土会计师事务所的监管现状分析

3.1.1 我国对本土会计师事务所的监管现状

由于一系列财务造假案的曝光，各国都对会计师事务所的监管方式和监管内容进行了改革。中国也在此潮流下，为了切实提高会计师事务所监管的水平和效率，对会计师事务所的监管进行了一些修整，其中之一就是由财政部收回对会计师事务所的行政监管权。财政部在收回对会计师事务所的行政监督职能后，财政部监督检查局为了切实履行财政部门对会计师事务所的行政监督职能，倾听和反映广大会计师事务所和注册会计师的意见和建议，起到了很好的效果，但是仍有很多不足。

3.1.2 存在的问题

1.行业监管法律法规不健全、不配套

现行的《注册会计师法》已经严重滞后，越来越不适应多变的经济形势。 (1)《注册会计师法》与己经修订完成的《证券法》、《公司法》、《审计法》等相关法律与不衔接。主要表现在:一是没有明确以财政部门为主导，证监、审计、工商等部门相配合的行政监管体制;二是没有明确界定政府监管和行业自律的职能分工，以构建清晰的行业管理体制;三是没有细化和明确法律责任条款及适用情形，特别是增强审计责任认定的可操作性，不能确保处理处罚的客观公正;四是《公司法》、《证券法》的相关处罚规定与《注册会计师法》不一致，无法统一各监管部门的执法尺度;五是惩处力度不足，没有将行政处罚与民事责任、刑事责任的追究衔接起来，形成完整的法律责任追究机制，督促注册会计师提高风险意识。

(2)注册会计师承担的责任和事务所的组织形式己经落伍。国际上通行的会计师事务所运行体制都不允许设立为有限责任公司，我国的法律也应让会计师事务所及其设立人承担无限责任，以加大其对社会公众的责任。事务所的组织形式也应鼓励设立合伙和个人事务所。

(3)本行业的准入门槛过低。法律对参加注册会计师资格考试的条件限制过低，应当严格定为大学毕业。注册会计师的注册条件应当提高，适当增加执业年限。办所条件应当提高，增加发起人数量等。

2.监管主体之间协调机制不完善监管主体之间职权明确，是体制顺利和有效运转的前提条件。然而，我国现行注册会计师行业监管体制中存在职能错位、监管主体间关系不清的问题。

(1)行政监管主体之间职能交叉，多重监管

《注册会计师法》规定:国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导。然而，在实践中，除财政部门外，证监会、审计等政府部门也享有对注册会计师行业相关的监管权。

①财政部门。财政部和省级财政部门依法对社会审计行业进行指导、管理和监督。主要职责是:认定注册会计师执业资格，审批会计师事务所，颁布执业准则，会同同级物价部门制定会计师事务所的收费标准;依法对注册会计师、会计

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