土地政策分析报告20021125

从政策内容看：国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》：1、“以营利为目的，房屋所有人将以划拨方式取得国有土地使用权后所建房屋出租的，应将租金中所含土地收益上缴国家。”2、“改革开放以来，随着土地使用制度改革的深化，土地资源的资产价值得到体现，逐步适应城市建设、企业改革、经济结构调整的需要。但目前国有土地资产通过市场配置的比例不高，透明度低；划拨土地大量非法入市，隐形交易；随意减免地价，挤占国有土地收益的现象严重，使得大量应由国家取得的土地收益流失到少数单位和个人手中。”3、“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”

北京市的规定：“原划拨土地使用者需转让其划拨土地使用权或改变用地性质用于经营性开发的，须进入市土地交易市场公开交易。”

政策内容首先强调了土地的增值部分归国家所有，其次强调了划拨土地使用权的转让要通过公开方式。土地的价值体现很大一部分就在于土地进入房地产市场后的增值价值，如果政府以“熟地”的方式进入市场，无疑政府除了土地出让金外，还控制了相应的土地增值部分。

新成立的土地储备中心将发挥作用。根据目前北京市规定，取得建设用地批准文件以后或者超过土地使用权出让合同约定的动工开发日期，连续满一年或者超过一年未动工开发建设的单位要缴纳土地出让金的10%作为土地闲置费，两年未开发将收回，这些措施也都是政府收取土地增值收益的做法。

10类被列入收购储备范围的土地有：新增建设用地中用于经营性开发的土地；已列入危旧房改造计划的土地；因单位搬迁、解散、撤销、破产、兼并或其他原因调整出的原划拨国

有土地，包括原有城市基础设施改造中调整出来的划拨用地；依法收回的闲置土地；政府依法收购和整理的国有土地；土地使用权期限已满、政府依法收回的土地；以出让方式取得土地使用权后无力继续履行出让合同、又不具备转让条件的土地；使用者要求政府收回的土地；市区范围内无合法使用权的国有土地；其他依据法律、法规可以收回的国有土地。

4. 土地市场的发展情况对土地储备的影响

一定的土地储备是房地产市场运作的必要手段，在各地新成立的土地储备中心回收闲置土地上，土地储备中心建立初期缺少资金的问题，也将得到解决。国务院的《通知》规定“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。”由此获得信贷支持后土地储备中心在土地储备中介功能上的可操作性将大大加强。从土地储备中心所发挥的功能看，在北京目前所处的建设期里，政府不希望城市土地闲置，企业大量储备土地会影响城市的发展。土地市场化的进展顺利程度，决定回收土地的力度，因为闲置土地的存在是导致二级市场混乱的主要因素。深圳的实施情况表明，该项措施并没有落到实处。不过，政策的风险因素也因此而存在。

四、对房地产企业可能的影响

1. 土地供应总量

国家采取土地用地计划管理制度，统一供应渠道，能有效地控制供给。未来土地供应将适度从紧，政府将通过土地供应总量进行宏观调控。

目前的整体土地供应和供应计划之间存在矛盾，首先，伴随城市扩张的需要，可供建设的土地量在不断减少，其次，从城市建设扩张的角度，又需要不断地释放出大量土地供给。

从近期全国土地调查来看，政府也是在进行摸底。从国内人均土地平均量的角度，国内人均土地拥有量有限，经济发达地区尤甚。根据目前国家的有关政策和未来预期，土地供应总量将实行适度从紧的趋势。根据建设规划控制总量。国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》确定给浙江1997--2010年规划占用控制指标为100万亩，年均仅7.14万亩，而浙江2000年实际建设用地就达25.84万亩，供需缺口每年在18万亩左右。各地政府在新的管理框架下，违法批地的现象有所遏制。国家对违法占用、审批土地的大力力度的加强，将大大减少违法现象。

政府宏观调节可以学习国外先进经验，从源头控制开发投资，减少市场波动。国家根据规划的总体要求，可以从源头控制土地供应的数量和性质，有力地引导房地产开发的方向和力度加强。国家将在土地公开市场化中，严格管理土地供应总量和用途及建设时间，改变了以前开发商替政府作规划的被动局面。北京的未来土地供应形势将更严峻。

据市政协调查统计，2000年市区建成区面积达500平方公里，已达到市区城市建设用地控制规模的上限。另据规划和土地部门统计，1990年至2001年12年间，全市经规划审批各类建设用地249.8平方公里，土地部门审批新增城市建设征用土地达332平方公里，因此从总量上看，实际城市建设用地规模已大大超出了总体规划的控制要求，这样未来预留发展用地不足的矛盾日益突出。市区中心改造部分转让土地通过房地产开发方式进行，建成商务设施或高档公寓、住宅，不按总体规划要求建设公共设施及公共服务设施，对调整完善市区功能布局以及改善交通与环境状况产生不利影响。

北京未形成规范有序的土地供应市场，多源头、多渠道供应土地，导致建设用地总量失控。原来的土地供应渠道有以下７个：城市危改地块

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市区国营大的开发企业划拨土地储备 近郊的20多个开发区

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工业企业拆迁土地 中央在京单位的划拨土地 绿化隔离带 占用集体土地

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当然，在北京兴建绿色奥运的城市快速扩张期，新增建设用地和危改用地的供应量应该是增加的趋势。国家控制土地供应量的衡量指标是，土地利用总体规划、年度土地供应计划和城市总体规划的情况。目前，北京市城市总体规划占主导地位，是发展的首要任务。预计新土地政策初期北京的土地供应量会减少。但是随着政府的土地收购储备能力的提高，供应量会逐步增加，并且在政府“熟地”转让的前一段时期，成本不会有明显的增加，再加上大幅波动不会出现。

2. 土地价格和成本

上海的土地市场化进展也较好，不过和深圳相比，上海的情况和北京更有可比性，因为深圳是一个新兴的城市，基本不存在土地历史遗留问题。而上海和北京一样也存在危改、城市规划、大集团划拨土地等问题。但上海的土地市场市场化程度和透明度比北京好，因此上海房地产市场在市场发展和吸引外资上，远远领先于北京。从两个城市土地公开转让占整体土地市场的比例看，虽然远远高于北京95%协议转让，但所占比例也仍在30-40%左右。因此可以预见，除了必须的划拨、协议转让外，在公开转让中，主动适应市场需求的挂牌转让将在公开出让方式中占一定的比例。从经济学的角度看，土地是重要的生产资料。供求决定其基本价格。从中国经济发展的前景看，未来土地的需求在不断上升，但是土地供给受到一定的制约，不可避免造成土地的价格在不断攀升。

公开拍卖等方式，由于信息不对称，可能造成土地价格的不合理上升。一段时间的土地