中山大学行政管理课件 - 公共政策

公共政策分析

Public Policy Analysis

中山大学政治与公共事务管理学院 周 超 教授

公共政策分析导言：

公共政策分析（Public Policy Analysis），是20世纪50年以后逐渐从政治学和行政学中分离和发展起来的一门令人瞩目的新兴学科。它是以公共政策的性质、原因和效果作为研究对象，探讨在不同的政策环境中，政策系统的构成要素和运行机制，政策制定、执行和估过程的理论、方法和技术，是一门跨学科、综合性的科学，具有很强的政治性、实践性和操作性。它的出现被誉为当代西方社会科学发展过程中的一场“科学革命”。

在当代西方公共管理理论的研究和实践中，由于公共政策分析关注对各种社会问题的分析、政策目标（价值）确立的客观性研究、政策对社会稀缺资源分配的合理性的探讨，在政府政策制定、执行和评估过程中发挥着越来越重要的作用，有力地促进了政府政策的效益、效率和公平的提高，因此，越来越受到学术界、政府和社会的关注和重视。

我国是80年代末90年代初，伴随着 “决策民主化、决策科学化” 问题的提出，才逐步从西方引进这门学科。目前，随着我国MPA教育的开展，公共政策分析作为核心课程，也越来越受到学术界、政府和社会的关注和重视。

第一章 公共政策的基本概念

第一节 何谓公共政策？

◇有多少政策分析家，就有多少种说法。 ◇ 个人问题?公共问题?政策问题

当社会需求 》公共部门的支付能力==公共问题（物质、金钱、时间、人才、技术等等就变成了稀缺资源）

◇个人？公司？市场？社会？媒体？利益集团？NGO？政府

◇公共政策: 公共政策就是对稀缺资源的权威性分配。单个或一组政治人物在其权力范围内对某一问题或事态作出的一系列决策.这些决策涉及到目标的选择以及达到目标的手段.

第二节 公共政策的形式与特征 1 、 公共政策的形式：

通常是指法律、计划、规划、预算、方案、决策、决议等等。 2 、公共政策的特征： （1）问题导向 （2）目标取向 （3）价值倾向 （4）权威分配

第三节 公共政策的分类类

?1、公共政策的分类：根据不同的划分标准，可以对公共政策进行各种划分。 ?2、公共政策的类型：

（1）元政策、基本政策、具体政策（从 政策的层次） （2）实质性政策与程序性政策

（2）积极的政策和消极的政策（性质） （3）全局性与局部性政策（范围） （4）研究领域

第四节 公共政策分析的方法

1、纯粹理性模型：决策追求最优

2、渐进模型：新政策是对旧政策的补充和修正 3、有限理性模型：决策追求满意

4、混合模型 ：理性模型与渐进模型的调和 5、系统模型 ：政策是政治系统的输出 6、团体模型 ：政策是团体利益的平衡 7、精英模型 ：政策是精英分子偏好 8、制度论模型：政策是组织的产物

9、对策论模型：政策是竞争对手的理性选择

1、纯粹理性模式

?1、决策者面临的是一个既定的问题。这一问题可以同其他问题相区别，它是重要的。

?2、引导决策者作出决策的各种目标和价值是明确的；而且，可以按它们的重要性不同而依次排列。

?3、处理问题的各种可供选择的方案为决策者一一考虑。

?4、决策者对可供选择的每一方案可能出现的结果（成本/效益）进行了调查研究。 ?5、每一个选择方案和其可能出现的结果能与其他选择方案相比较。

?6、决定者将采用其结果能最大限度地实现其目标和价值的方案。 纯粹理性主义

（Pure or Comprehensive Rationalism) 1、系统分析作为理论基础

（Systems analysis as a metatheory） 2、统计经验主义作为方法论

(Statistical empiricism as methodology) 3、价值最优化作为决策标准

(Optimization of values as a decision criterion )

2、渐进主义模式的提出

1、目的或目标的选择，对为实现目标所采取 的行动进行经验的分析，两者是互相交织、密不可分的关系。

2、决策者只考虑解决总是的种种可供选择的方案的一部分。这些方案同现行政策只有量上（程度上）的差异。

3、对每一可供选择的方案来说，决定者只能对其产生的某些“重要”后果进行评价。

4、决定者所面临的问题经常被重新界定。渐进主义允许对目的—手段和手段—目的进行无限的调整，从而使问题比较容易得到处理。

5、处理问题的决定和解决问题的“正确”方法并不是唯一的。考察一个决定的优劣并不要求各种各样的分析者一致认为这一决定是否达成既定目标的最有效的手段，而是看他们是否直截了当地一致同意这一决定。

6、渐进的决定形成，从本质上来说，是补救性的。它更多地是为了改革当今具体的社会 病，而不是为了提出未来社会的目标。

3、纯粹反理性主义 (Pure anti-rationalism)

1、多元主义作为理论基础；(Pluralism as a metatheory)

2、历史和案例分析作为方法论； (Contextual and case analysis as methodology) 3、社会合理性作为决策标准； (Social rationality as a decision criterion ) 3、系统模型（黑箱） A Complicated System 4、精英决策模型（ELITE THEORY） ?托马斯·戴伊和哈蒙·齐格勒（Harmon Zeigler）在《民主制度的讽刺》（The Irony of Democracy）一书中，概括了杰出人物理论的主要思想：

?1、社会分化成掌权的少数人和无权的多数人。只有少部分人才有权为社会分配价值，而群众则不能决定公众政策。

?2、少数的统治者不是被统治的群众的代表，杰出人物主要来自社会中社会经济地位较高的那个阶层。

?3、非杰出人物向杰出人物的转化必然是一个缓慢而又持续的过程，从而才能保持社会的稳定并避免发生革命。在非杰出人物中，只有那些接受杰出人物的一致意见的人，才被允许进入统治集团。

?4、在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度方面，杰出人物的看法是一致的。（在美国，杰出人物在包括私人企业、私人财产、有限制的政府和个人自由等问题上看法是一致的。） ?5、公共政策所反映的不是大众的要求，而是反映了杰出人物的主要价值观，公共政策的变化将是渐进性的，而非革命性的。（渐进的变革以现系统最小改变和最少混系统性的方式，对威胁社会系统的事件作出反应。）

?6、活跃的杰出人物很少受麻木不仁的群众的直接影响。

5、利益集团模型：政策是利益集团平衡的结果 影响政策的方式： 1、院外活动----游说

2、竞选捐款----寻找代理人 3、宣传活动----制造舆论 4、民意调查----寻求民意支持 5、抗议示威----施加压力

对政府政策的影响力： 假如其它变量均相同的条件下， 1、成员规模、 2、专业知识水平

3、集团的组织和凝聚力、领导的技巧 4、财力和其它资源、 5、社会地位、

6、是否存在与之竞争的组织、

7、官方人事对集团的态度以及在政治决策系统中所处的地位。

第五节 公共政策研究的方法论困境

?1. Approaches / Methods: treat approaches / methods as a foundational

factor and believe that scientific methods can be found out to solve all social problems.

?2. Actors / Policy-makers: treat actors as a key explanatory variable

and focus on the actors’ interests and capabilities.

?3. Institutions / Environments: regard institutions / circumstances as

critical analysis factors and emphasize that what the actors seek and do depends on the

political, economic, and social institutions that surround them.