中国的贫困问题与国家反贫困政策

1999年经验收，“三西”地区已经从整体上解决温饱。

此外，区域开发扶贫战略瞄准的基层单位是贫困县。从1986年起，国务院又在全国范围内确定了273个国家重点扶持贫困县。1988年国务院在河北、内蒙古、四川、甘肃、青海和新疆的牧区中又确定了27个国家重点扶持县。各省、自治区也根据各自具体情况确定了300多个省级重点扶持县．这样，到1988年底，全国共有贫困县664个。后来个别省、自治区增加扶持范围，全国贫困县总数达到99个。1994年列入《国家八七扶贫攻坚计划》扶持范围的贫困县调整为592个。以县为单位确定国家扶持重点，是按区域实施反贫困计划的基础。在规定贫困县的基础上，国家强调要把贫困县中的特困乡、村作为扶贫攻坚的重点，集中力量解决贫困户温饱问题＂

3.增加投入政策。

反贫困的政府投入包括扶贫信贷资金、财政发展资金和以工代赈三个部分。1986年以来，国家在原有扶贫资金的基础上，先后增加了扶贫专项贴息贷款、牧区扶贫专项贴息贷款、贫困县县办企业贷款、扶贫专项贷款，并逐步扩大各项贷款的规模。到1996年，各项扶贫贷款的总合达到55亿元。国家财政用于扶贫的投人，除对上述各项扶贫贷款的贴息部分外，还有自1983年起每年2亿元的三西建设专项资金和自1980年起规模逐年扩大的支援不发达地区发展资金，这两项资金的总规模1996年达到19亿元。以工代赈计划自1984年开始实施，每年计划的执行期、使用物资和规模各有不同，但每年分解到的总规模是逐年扩大的，1996年的规模为 30亿元。这样， 1996年中央政府的反贫困投入总规模达到］08亿元。从 1997开始，中央财政每年增加15亿元，扶贫贷款每年增加0亿元。1997开始，国家的扶贫资金达到153亿元．到1999年，中央扶贫资金达到284亿元．此外，自1987年以来，国家每年还拿出化肥、地膜、钢材、木材、卡车等，支持贫困地区的经济发展，同时，各级地方政府也有扶贫投入， 1995年地方扶贫投入的总规格比到17气厂干

区域开发扶贫战略中增加投入政策，是通过设立专项基金用于贫困地区经济开发，主要包括三部分:一是由各级政府扶贫办负责审批项目，农业银行负责发放的贴息贷款计划;二是由国家财政出钱出物，吸收贫困人口参加各类公共工程建设的“以工代赈”计划;三是以发展资金为内容的财政扶贫资金计划。1986—2005年，按现价计算的中央政府拨付的这三项扶贫专项资金累计达3228亿元，其中贴息贷款1671亿元，以工代赈834亿元，财政扶贫资金723亿元。此外，自1987年以来，国家每年还以优惠价格向贫困地区提供化肥、地膜、钢材、木材以及运输工具等支持贫困地区发展农业生产，解决贫困户的粮食自给。同时，各级地方政府也有数量不小的配套资金投入扶贫。

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4.产业开发政策。

区域开发扶贫战略中，产业开发政策是题中之义。也就是强调在国家必要的扶持下，用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困农户自我积累和发展能力，依靠自身力量脱贫致富。

1986年；中央政府在认真总结历史经验教训的基础上，确立了开发性扶贫的方针，即在国家必要的扶持下，利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困农户的自我积累和发展能力．依靠自身力量脱贫致富。同时强调扶贫工作从扶贫困人口平均分配扶贫资金向按项目、效益分配资金转变，从单纯依靠政府行政系统扶贫向主要依靠经济组织转变，从资金单项输入向资金、技术、物资、培训相结合综合输人、配套服务转变。在实行开发性扶贫方针的同时，政府还要求把有助于直接解决群众温饱的种植业、养殖业和相关的加工业作为扶贫开发的重点。

5.减轻负担政策。

为帮助贫困地区减轻负担，休养生息，国家相继对贫困地区实行了一系列优惠政策，如:核减粮食合同定购任务，放开农产品销售价格，减免农业税，免征国家能源交通重点建设基金，免征新办开发性企业所得税，降低贫困地区银行存款的准备金比例，降低贫困户贷款的自有资金比例等。

《国家八七扶贫攻坚计划》对贫困地区规定了三项优惠政策：一是对国家确定的“老、少、边、穷”地区新办的企业，其所得税在三年内予以征后返还或部分返还、二是各级政府把本级扶贫资金列入财政预算，保障用于扶贫开发。三是为减轻贫困地区农民由于生产资料价格放开和粮食提价而增加的负担，各省、自治区可使用地方粮食风险基金对吃返销粮的贫困户以适当补贴．

6.异地开发政策。

在中国政府开始大规模的农村扶贫开发以前，以扶贫为目的的开发式移民于1983年就在“三西”地区的扶贫中实施了。截止到1999年底，甘肃省共搬迁安置贫困地区移民56. 92万人，宁夏搬迁了30万人。到目前新的农村扶贫开发纲要实施期间，移民开发依然是重要的扶贫方式，即:针 对少数自然条件恶劣、资源贫乏、严重缺乏基本生产生活条件的高寒山区、大石山区、深山区和沙化区，按照农民自愿原则，根据本地实际情况实行有计划的松动式 搬迁，迁一部分，留一部分。主要办法是“拉吊庄，”即劳动力先出山，两头有家，在移民点有了稳定的收入和生活条件之后，再全家搬迁。同时，鼓励并创造条件 推动这些地区的劳动力向外输出。

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7.人力资源开发政策。

提升贫困地区人力资本价格是区域开发扶贫战略中一项重要内容。政府不仅强调在贫困地区普及九年制的义务教育，着力消除因贫困而辍学的现象，而且强调通过科技扶贫、人员培训提高贫困人口的素质，以便在贫困地区经济开发中通过发展劳动密集型产业，以工代赈和劳务输出等方面，更充分更广泛地利 用贫困地区的人力资本。在这些措施中，针对性培训对提升贫困人口的人力资本价值、增加就业机会是比较显著的。据中西部14个省(区、市)的不完全统计， 2001—2004年间，已经培训贫困地区农村劳动力242万人，其中在各省(区、市)内就业157万人，占总培训人数的65%。此外，还强调控制贫困地区人口数量的增长，提高人口质量，这也是人力资源开发与管理政策的组成内容。

8.社会扶贫政策。

组织和动员社会力量投身扶贫开发一直作为一项重要的扶贫举措来实施。据有关研究人员估计，“八七扶贫攻坚计划”和“十五计划”(2001—2005年)期间，社会扶贫动员的资金总额达1137亿元，占到总扶贫投资的28%。社会扶贫的主要措施有:一是通过组织和动员政府部门和企业参加对口扶贫，间接动员部门和企业的资金以及其他资源扶持贫困地区;二是鼓励和组织东部经济发达地区支持西部贫困地区，促进东西部优势互补、共同发展;三是在动员地方政府资源的同时，还提倡和动员社会力量和社会资源参与扶贫，其中具有代表性的“希望工程”、“幸福工程”、“巾帼行动”、“康复扶贫工程”、“博爱工程”、“光彩事业”等，在帮助贫困地区改善社会经济发展条件方面都发挥了重要作用。

9.国际合作政策。

区域开发扶贫战略中的国际合作，包括利用国外政府和非政府组织以及国际多边组织的援助进行合作研究与培训，利用优惠贷款发展贫困地区经济。如在20世纪90年代中后期相继实施的中国西南地区扶贫世界银行贷款项目，秦巴山区扶贫世界银行贷款项目和中国西部扶贫世界银行贷款项目进展顺利，均是中国农村扶贫国际合作成功的事例。 10.

定点帮扶政策

政府要求凡是有条件的单位、部门都要定帮扶对象。

中央党政机关要定点帮扶到县，省、地、县要定点帮扶到贫困乡村。帮扶工作团组的主要任务是帮助宣传扶贫政策，管好用好扶贫资金．组织实施扶贫项目。截止1995年底，直接联系帮助贫困地区的中央党政机关群众团体和大型企事业单位达到122个，对口扶持国家重点贫困县330个，1995年直接投入实物和资金价值9人7亿元，引进资金99亿元，举办培训班419期，培训农民4、9万人次。到1995年底，各省、自治区参加对口扶贫的单位有

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2364个，当年直接投入扶贫资金12．7亿元．引进资金16．6亿元，帮助举办了 9969个扶贫项目，举办了 33万期培训班，培D11农民 165万人次。党政机关定点帮扶贫困地区，不仅有助于改变机关工作作风，而且也确实促进了贫困地区的经济发展。此外，每年都有大批志愿人员包括教师、医生、技术人员、能工巧匠深入贫困地区帮助制定规划、培训人才、传授技术。

“希望工程、光彩事业、文化扶贫’等社会性扶贫活动的作用越来越明显。 11.

东西互助政策

东西互助是促进东西部优势互补，共同发展，缩小差距的重要途径。1996年中央政府组织沿海6省、3 AN市、4个计划单列市对口扶持西部10个省、自治区。即北京帮内蒙古，天津帮甘肃，上海帮云南，广东帮广西，江苏帮陕西。浙江帮四川．山东帮新疆，辽宁帮青海，福建帮宁夏，深圳、青岛、大连、宁波帮贵州。现阶段东西互助要以解决温饱为重点，落实到县一级；双方省市一级统一协调组织，把发达省市的富裕县与贫困县结成对子，由富裕县动员和组织本地企业到西部贫困县去，充分利用自己人才、技术、信息、市场、管理、资金等优势，在互惠互利的基础上，与贫困县共同开发当地资源，尤其是发展有助于解决温饱的种养业项目和相关的加工业项目，同时帮助贫困县改造现有企业，提高技术平．管理水平。 12.

实地开发政策

对少数缺乏基本生产，生活条件，资源贫乏，一方水土养不活一方人的地方．按照农民自愿原则，根据本地实际情况，实行有计划的松动式搬迁移民，迁一部分，留一部分。主要的办法是“拉吊庄”，即劳动力先出山，两头有家，在移民点有了稳定的收入和生活条件之后，再全家迁。这样出山的人彻底解决了温饱问题，留在山里的人增加了土地等资源，扩大了生存空间，改善了生产、生活条件。现在甘肃定西地区、宁夏西海固地区已经迁出60万人，加上广西、广东、河北、浙江等省区，全国已经搬迁了 100多万人，都取得了稳布脱贫的效果。

(三) 我国现行的反贫困政策的目标

《中国农村扶贫开发纲要（2011~2020）》提出了我国下一阶段发贫困工作的重点，一纲要对反贫困具有重要的指导意义。纲要里提出的下一阶段的反贫困目标包括以下几个方面：

基本农田和农田水利。到2015年，贫困地区基本农田和农田水利设施有较大改善，保障人均基本口粮田。到2020年，农田基础设施建设水平明显提高。

特色优势产业。到2015年，力争实现1户1项增收项目。到2020年，初步构建特色支

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