我国取消农业税的政策背景与效应分析

革工作由上而下，在全国全面推进。根据国务院的指示精神，同年，财政部、国家税务总局联合下发了《关于在全国农村税费改革试点地区逐步取消农业特产税的通知》，这标志着在我国实行了20多年的农业特产税将逐渐退出历史舞台。为保证农村税费改革的顺利进行，各试点地区还实施了一系列配套改革措施，主要是乡镇机构改革、教育管理体制改革、政府公共支出改革、税收征管方式改革等；同时，为了弥补因农村税费改革给县乡财政造成的资金缺口，财政加大了转移支付力度。2004年中央1号文件提出：逐步降低农业税税率；取消除烟叶外的农业特产税；有条件的地方，可以进一步降低农业税税率或免征农业税。2004年3月5日，国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第二次会议上所作的《政府工作报告》中提出了5年以内取消农业税的目标，会议批准了上述报告。2005年3月5日，国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第三次会议上所作的《政府工作报告》中提出在全国大范围、大幅度减免农业税，592个国家扶贫开发工作重点县免征农业税。2006年在全国全部免征农业税，会议批准了上述报告。截至2005年4月，共有26个省市区相继宣布全面取消农业税。2005年全国农业税收入为65.8亿元，仅占全国税收收入的0.2%。2005年12月29日下午3时零4分，第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议，以162票赞成，1票弃权，0票反对，表决通过了《关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》，同日，以中华人民共和国主席令以予公布。《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止。在中国具有2600多年历史的农业税正式终结，取消农业税成为中国农业税政策的最后形式。

四、我国取消农业税的政策背景分析

（一）经济发展战略调整，农业税失去了存在的必要性

新中国成立后，面对战后百废待兴的局面，为迅速实现强国富民理想，选择了模仿苏联模式，以赶超为目标，以牺牲经济效率为代价，实行政治上的集权制度、经济上的计划控制、产权上的国家垄断、战略上向工业和城市倾斜的经济发展战略。为实现这战略，必然在税收上推行城乡二元税制结构。20世纪50年代，为了解决资本相对稀缺与发展重工业的目标之间的矛盾，政府则利用农业税和工农产品“剪刀差”获取农业剩余，使农业剩余从农业和农村流入城市和工业。据统计，在1950-1978年的29年中，政府通过工农业产品剪刀差从农民手中取走了大约5100亿元，加上同期农业税收总额978亿元，抵消各项支农支出1577亿元，政府通过农村税费制度提取农业剩余4500亿元，平均每年155亿元。在1979——1994年的16年间，政府通过工农业产品剪刀差从农民手中取走了大约15000亿元收入，加上同期农业税收总额1755亿元，抵消各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业剩余12986亿元，平均每年811亿元。经过几十年实行过度提取农业剩余为工业提供资本积累的政策，我国现在已经建立了比较完整的工业体系。我国经济已经发展到了改变工业优先发展战略实行工农业协调发展战略的时期。

但1978年以来，虽然农业生产取得了举世瞩目的发展，但是工业优先的经济发展战略影响了农业产业的市场竞争能力，拉大了工农业的增长速度的差距。工农业发展失调最终会制约整个国民经济的发展。因此，必须改变发展战略加大对农业的支持和保护力度，加强农业基础，促进农业发展。为此，改革开放后，我国经济发展战略逐步进行结构性调整，农业、农村和农民问题日益受到党和政府的高度重视。1982-1986年中共中央连续5年出台关于农村问题的一号文件，2004-2005年又再度连续出台针对农村问题的一号文件。党的十六大进一步提出全面落实科学发展观，贯彻统筹城乡发展的方略，坚持“多予、少取、放活”的方针，进一步加大农村改革力度。因此，取消农业税体现了党和政府对三农问题的关心和重视，体现了经济发展战略调整所带来的对“三农”从获取剩余支持工业和城市发展，到坚持“以工补农、以城带乡”，全面解决长期制约国民经济发展的“三农”问题的战略转变。

（二）农业税所比重降低，国家已经有能力取消农业税

农业时人类最古老的产业。中国是世界人口最多的发展中小农大国，农业在国民经济中长期占居主体地位，农业税也长期是国家财政的最主要来源。1949年新中国成立后，为保证国家政权稳定和推进工业化建设，农业税在相当长时期内，也一直是国家财政的重要来源。据统计，建国初期，农业税的收入占国家税收的39%。从1949年至2000年的52年间，农民给国家缴纳了7000多亿公斤粮食。

而2001年我国农、牧业税为285.8亿元，耕地占用税、农业特产税和契税为195.9亿元，农业各税合计为481.7亿元。农业各税只占2001年中央政府财政收入的5.6%。2002年中央政府对地方政府转移支付的总额为7332亿元，如果地方政府不征收这一部分的税收，改由中央政府以专项转移支付来补贴地方政府因而减少的税收，则中央政府要增加的转移支付也才6.6%，如果只免除耕地占用税、农业特产税和契税，中央政府要增加的转移支付只有2.7%。2003年，中国GDP总量突破11.67万亿人民币，比2002年增长9.1％，财政实现2万亿收入，人均GDP达到1090美元。农业在GDP构成份额中已经降到14％以下，城镇化水平上升到40％以上，劳动力就业结构尽管存在偏差，但如果把2003年农村外出务工的9820万劳动力计算在非农劳动力份额中，则就业结构偏差将由30％左右降为15％左右。2005年，中国第一、第二和第三产业占经济总量的比例关系大约是13：46：41。这意味着农业在中国经济结构中已由主体地位转变为次要地位，农业税收已不是国家的主要财政来源。据资料显示，2004年，农业税收占国家财政收入的比例只占到0.92%；2005年，占总人口70%的农民创造的农业总产值，占中国全年GDP的比例只有13.2%，全国农业税收入为65.8亿元，仅占全国税收收入的0.2%。而2005年，中央政府向各地方政府的转移支付是664亿元。在这个基础上，全面废除农业税，中央政府最多只要再支出15个亿左右。对2005年财政收入达到3万亿元的中央政府而言，这完全是能够承受的。

（三）农业税征收成本高，制约农民增收扩大城乡差距

首先，农业税征收成本过高。农业税征收对象是规模狭小、高度分散、数量庞大的农户，征收机关在征收农业税之前，必须对计税面积、税负水平逐户核实，征收过程中，还要发动宣传、逐户上门征收，要作好困难户的税收减免、“钉子户”的说服教育等工作，征收机关往往力不从心。甚至在农业税征收季节,农村基层干部都要参加征收工作，派驻各村，会同全体村组干部，广泛宣传，逐户催缴。据江苏某镇的调查，2001年，全镇共有缴税农户14000户，只有约30%的农户主动缴纳农业税，其余需要上门收取，即使如此，全镇仍然有10%的农户拖欠近50万元的农业税。为解决农业税征收困难，征收机关不得不增加税收人员，为此又需要增加税费，从而使征收难度加大，进入恶性循环。农业税征收难度加大又进一步导致基层政治不稳定，维稳成本继续加大。因为农业税征收的数量大，任务重，难度大，乡镇政府为了完成税收任务，在征收税费过程中往往采取一些过激行为，甚至导致诸如致死人命的恶性案件的发生，造成基层干群关系的紧张和政治不稳定。

其次，农业税制约农民增收目标的实现。由于农业税为地方税种，农业税与地方财政收入息息相关，尤其是基层政府的一个重要税收来源。为了增加财政收入，一些地方极力开拓农业税源，有的甚至想方设法从农民那里多征税，即使在二、三产业比较发达的地区，农业税在地方财政收入中所占比例很小，地方政府也不愿意主动放弃这部分财政收入，从而制约农民收入增长。在建立社会主义市场经济的总体制度安排和加入世界贸易组织的大趋势下,农业税收制度的不适应性甚至弊端日益显现,需要进行改革,因为，在经济发展战略调整的大背景下，我国农业税收体制，不仅不能为促进农民增收提供制度保证，反而成了制约农民收入增长的体制障碍，必须从根本上予以取消，以减轻农民负担。

再次，农业税扩大了城乡发展差距。尽管我国农村人口占总人口的2/3，但长期以来政府用于农村的财政支出仅占总支出的10%－15%，2000年农村人口人均税费比率为3%，但实际比率为5%，而城镇人口实际上均税率为0.58%。农业税是最终形成城乡差距的重要原因之一。统计显示，2001年中国城市居民收入为6860元人民币，农民收入为2366元，城乡差距为3：1。但实际差距应该为，甚至6：1。因为，农民收入中扣除占40%的实物性收入，用于购买商品、服务的货币只有1800多元，平均每月150元左右，而这其中的20%（即30元）还要用于第二年扩大生产，用于购买种子、农药、化肥、柴油等，即每月能真正用于商品性消费的货币收入只有120元，而城市居民货币收入平均每月接近600元，城乡差距为5：1。此外，城市居民收入中还有一部分没有纳入统计范围，如各种各样的隐性福利、住房、教育、卫生，甚至是用电都比农民有更多的优惠。如将城市居民的隐性福利、优惠折算成收入，中国城乡居民收入差距可能达到6：1。按照到2020年经济总量翻两番的目标测评，届时我国人均GDP可达到3000美元。根据GDP增长和农民收入增长的关系计算，届时农民人均收入只可能增加1．5倍左右，约6000元，这与世界主要国家和地区人均GDP达到3000美元时的消费结构接近。因此，2020年实现全面小康，城乡居民收入差距应不超过2.5：１或3：1，农民收入才能达到6000元，进而最终实现城乡、区域、人与自然的协调发展。但如果不采取有效措施缩小城乡差距，那么，即使人均GDP达到3000美元，广大农村也无法达到全面小康标准。

（四）农业税设计不合理，未能充分体现公共财政要求

首先，征收农业税不是世界发达国家的普遍做法。从世界各国的税收制度看，各国税种设立基本相同，一般包括个人所得税、企业所得税、商品税(包括增值税、关税、营业税、消费税等)、财产税(包括地产税、遗产税等)、社会保障税等基本税种，农业税并不作为独立税种设立。农民作为纳税人，应与其他社会成员一样，按其经济活动属性分别在相应的税种承担平等的税负。西欧发达国家农业的产品税同样增值税征收53，并对采取优惠政策54。日本农业税的主要形式是土地税。土地税按土地的法定价格征收货币税，税率曾为地价的3%，后随经济发展水平的提高而大幅度降低。土地税只向土地所有者征收，租地农民只交地租不交土地税。在美国，农业赋税也是纳入与其它产业一样的统一的税种制度下征收的，同样不设立单独的农业税。

其次，我国农业税征收不符合税收公平原则。第一，2005年以前我国税法规定，城市居民月收入800元以上才征收个人所得税，按此标准，我国绝大部分农民根本没有达到纳税的起点标准。2000年全国农村居民人均年收入2253元，月平均只有188元，却要承担至少4%的税费负担。第二，城市居民从事工商业的增值税起征点是月销售额600-2000元，折合年销售额7200-24000元，一般小农户年收入很难以达到这一起征点，所以不必考虑增值税问题。2000年农村人口人均税费比率为3.0%，但实际比率在5%，而城镇人口实际人均税率为0.58%，二者相比，显然存在很大的差距。因此，农村税费制度有“打贫济富”特征，长此以往，会导致马太效应，城乡差距将会进一步扩大。因此，取消农业税是建立现代公共财政制度的内在要求，把农民的税负纳入统一的税制体系后，还必须统一城乡税负，保证农民享有平等的国民待遇。

（四）WTO下征收农业税，不利于提高农业国际竞争力

发达国家（例如，美国、日本、欧盟等）为了提高本国农产品在国际市场上的竞争能力，对农产品的生产环节除了不征税以外，还按世贸组织的《农业协议》中的“绿箱”政策或“蓝箱”政策和规则，对农民实行各种各样的直接补贴。20世纪90年代以前，我国粮、棉价格于水平低国际市场价格，具有一定的竞争优势。然而，随着2001年我国加入WTO，我国粮

食成本平均每年以10％的速度递增，当时已高于国际市场价格。从而对粮食等大宗农产品的主产区带来不利影响。我国由于受农业劳动生产率低和水源及土地资源少等因素的制约，我国的农产品本来就在国际市场上处于劣势，如果再征农业税，就等于自己抬高农产品价格，必然削弱农产品在国际市场上的竞争力，为国际市场上低价农产品进入我国市场打开了方便之门，使得在加入WTO谈判中曾千方百计争取的对农业更多的保护空间，因向农民收取大量税费而消失。

五、我国取消农业税的政策效应评估

（一）取消农业税政策的正面效应

1、减轻了农民负担、增加了农民收入、缩小了城乡差别，扩大了内需，调整了经济发展战略。据统计，2006年取消农业税，农民不仅直接减轻了原有300多亿元的农业税负担，而且减轻了700多亿元的“三提五统”和农村教育集资等负担，还减少了约250亿元的各种不合理收费，共减轻农民负担约1250亿元，每个农民减负120元左右，增加了农民可支配收入，扩大了农村有效需求，调动了农民的生产积极性，为农村经济社会发展注入了活力。农村人口是我国目前数量最多、潜力最大的消费群体，取消农业税，减轻农民负担、增加农民收入、缩小城乡差别，有利于扩大内需，调整经济发展战略。在 “三农”问题突出的背景下，取消农业税，不仅可以带来良好的经济效益，更重要的是会带来巨大的社会效益。新中国成立后，农民为国家经济建设做出了巨大牺牲。改革开放初期，农民曾经率先尝到了改革的实惠，但20世纪90年代以后，随着改革的深入,农民生活水平却相对降低了，长此以往，必将影响城乡协调发展和社会稳定。因此，取消农业税对稳定农村社会，具有积极作用。 2、有力地支持了农村全面建设小康社会和逐步消除城乡“二元”经济结构，实现社会公平。全面建设小康社会，重点和难点在农村；加快现代化建设，最艰巨、最繁重的任务也在农村。农民的平均税赋水平大大高于城镇居民，城乡税负不均是我国二元经济结构的一种突出表现。逐步消除城乡二元经济结构，是我国现代化进程中必须解决的问题。所以，取消农业税为建立新型的农村税费制度扫清了障碍，可以根据城乡一体化的原则建立城乡居民统一的税费负担制度，可以真正把社会公正放到至关重要的地位，对城乡居民一视同仁，改变“穷人替富人纳税”的不合理状况，使农村的公共物品供给真正成为政府的责任，尤以中央政府的责任为最大，从而有利于保证不同地区、不同阶层的公民享受到大体相同的公共服务。

3、促进了农民增加农业投入，提高我国农业综合生产能力。家庭承包经营体制以后，农户因受收入水平、家庭分散经营的限制和对土地承包权未来不稳定性的预期，也不愿或无力对农业进行投入。致使我国农业水利等基础设施建设滞后，抵御自然灾害和农业综合生产能力下降。取消农业税，增强了农民对农业的未来预期，使农民拥有较多的资金，投入到农业的基础设施和农业生产之中，进一步提高农业的综合生产能力。

4、提高了我国农业的国际竞争力。取消农业税前，我国是世界上少数几个征收农业税的国家，而世界上很多国家都对农业实行保护政策，世界发达国家，特别是欧盟、美国对农业的补贴额很高。欧盟每年对农业补贴300多亿美元。美国2001年通过了高达2000亿美元的农业补贴计划。加入世贸组织后，面对激烈的国际竞争和发达国家实力雄厚的农业补贴，为了增强我国农业的竞争力，更需要加强对农业和农民的支持和保护，取消农业税，实行无税农业，可以起到对农业的补贴、扶植和支持作用，增强农业的国际竞争力。

（二）取消农业税政策的负面效应

1、部分农村基层干部的积极性一度有所下降。取消农业税后，由于法制型、服务型政府管理体制建设的滞后性和农村基层干部的适应需要一定的时间，致使部分农村基层干部在