我国取消农业税的政策背景与效应分析

我国取消农业税的政策背景与效应

熊皛白

（南京农业大学经济管理学院 中国南京 210000）

摘 要：文章运用历史和文献分析方法，在简要概括新中国成立前农业税制度演变基础上，进一步回顾和总结了新中国成立后的农业税政策变迁，进而基于改革开放以来我国经济社会，尤其“三农”发展的视角，重点分析了我国取消农业税的政策背景，并进一步评估了我国取消农业税的政策效应，以期对我国农业政策设计和研究有所启示。

关 键 词：农业税 政策背景 政策效应

Abstract: This paper analyses history and references to summarize the development of agricultural tax before the establishment of New China as foundation of reviewing and generalizing the development of agricultural taxes after the establishment of New China. Based on the visual angle of the development of Chinese economic society especially \agriculture\since reform and opening up this paper analyses the political background of abolishment of agricultural taxes and evaluates the political efficiency of abolishing agricultural taxes. The conclusion of this paper is hoped to be inspiration of design and study on Chinese agriculture policy.

Key words: agricultural tax; political background; political efficiency

一、引言

农业税作为国家以法律形式实施的重要农业政策工具，不仅直接关系到国家财政收入，而且，对农业生产、农民收入和农村经济，乃至整个国民经济都具有十分重要的影响。纵观人类社会发展史，可以清楚地发现，在不同的社会经济背景下，政府根据不同目标，选择实施不同的农业税，其经济社会效应差异明显。合理的农业税，轻则带来农业发展、农民增收、农村兴旺，重则带来经济繁荣、国家强盛。失败的农业税，轻则导致农业萎缩、农民生怨、农村衰败，重则导致政府更替，乃至改朝换代。农业税的重要性，不仅使农业税政策在农业政策，甚至在整个国家经济政策中，占据非常特殊的重要地位，历来是各国政府农业政策的重点和难点，而且，也使得农业税政策始终成为学术研究的热点。

然而，既有农业税政策及其研究主要集中在课税主体、对象，以及标准和征收方式等税收要素选择上，鲜有涉及是否实施或取消农业税这一根本性的政策选择问题。因为，农业税自产生以来，从未出现过被取消的现象。但这一从未出现过的现象，2005年12月29日下午3时零4分，第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议，以162票赞成，1票弃权，0票反对，表决通过的《关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》使之成为客观事实。在中国具有2600多年历史的农业税，2006年1月1日正式终结，取消农业税成为中国农业税政策的最后形式。在免征农业税已经5年的今天，分析我国取消农业税的政策背景与效应，显然具有十分重要的理论与现实意义。

基于此，本文以下部分将运用历史和文献分析方法，在回顾我国农业税演变历程基础上，重点从改革开放以来我国经济社会，尤其“三农”发展的视角，分析我国取消农业税的政策背景，并进一步评估其政策效应，以期为我国农业政策研究贡献微薄之力。

二、新中国成立前的农业税历史回顾

农业税（古有“田赋”等不同称呼）是人类最古老的税收之一，在我国甚至可以追溯到公元前2000年左右的夏代。据史料记载，夏朝建立后，即征收贡赋1，其主要对象就是农产品2。殷商在井田制基础上通过“助法”3建立的田赋制度已经开始具备农业税的雏形4，故田赋又称

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为“助”。西周对“野人”6继续实行“助法”，对“国人”则实行“彻法”8，故田赋也称为 “彻”。春秋时期，授田制废除，土地兼并日益严重，贡、助之法难以为继。据（（左传》记载：周定王十三年（公元前594年，宣公15巧年）鲁宣公实行“履亩而税”的“初税亩”，标志着我国成熟的农业税收制度正式诞生。因此，我国的农业税制度至少已经具有2600多年的历史。

秦汉时期农业税以土地税（古称“田租”）形式征收，课征范围主要是谷粟和“刍覃”(秸秆)11。曹魏时期则分为对郡县编户12征收的“田租”和“户调”13，以及对屯田客14征收的“租赋”15两种。西晋则将两汉的“田租”与“户调”合并，按户征收农业税。北魏、北齐和北周农业税承袭了晋的“租调制度”，但常赋不断加重，北周尤甚。但北周区别对待丰年、中年、下年的征收方法，是对农业税的重大改进。隋朝继续实施租调制，但租、调皆轻于前代，而摇役却十分沉重。虽曾有减轻摇役的规定，但实际上经常性的滥用民力直接致使隋亡。唐朝建立后

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很快在均田制基础上制定了“租庸调制”。安史之乱以后，租庸调制无法继续，德宗建中元年（780年）改为以资产为宗的“两税法”21，这是中国农业税史，也是赋役史上意义重大、影响深远的制度改革。五代时期一直沿用“两税法”，只是纳税期限有所变化。宋太祖统一中原后，曾一度普减田赋，按土地数量及肥瘠情况分五等，夏税钱，秋税米。宋朝发明了沿纳22、支移23、折变24、和买25、和籴26、预催27、预借28等新的农业税形式，整顿了唐代农业税制度，其中王安石变法调整徭役征调制，将徭役转化为税收，是农业税制度的进步。宋真宗（998年）以后，由于战乱，国库空虚，财用匮乏，故苛政逐渐增多，以致屡次预借粮草，赋税成倍增加。由于赋税过重而无人肯种田，造成国力空虚，金兵突起，北宋灭亡。辽朝的农业税主要分为对部民、对农户和对属国属部的征收三部分29。金代农业税对女真族征收“牛头税”，对中原则继续征收“两税”。元代农业税在北方课征“税粮”和“科差”，但宋朝以来的农业税变革，均没有在根本上触动唐代的“两税法”。

明初农业税仍实行两税法32。明中叶后，政府掌握的税田额数大幅减少，致使“黄册”33和“鱼鳞图册”34名不副实，农业税征派就失去依据。对此，不少人进行了多种富有成效改革与尝试，其中首辅张居正主持推行于全国的“一条鞭法”35影响最大。清代前期农业税（时称“田赋”）仍遵行一条鞭法，按明朝历年间则例，地赋和丁赋分别课征，后以顺治年间编成的《赋役全书》为依据主要征于民田36。但随着土地兼并的日益严重，地银和丁银分别征收的弊端日益突出；由于人口增长快于土地面积的增加，土地又不断集中到大地主手里，农民不断丧失土地，又要承担沉重的丁赋，所以无地农民被迫逃隐，既影响了国家税收，又造成社会不稳。为了解决这一矛盾，康熙五十一年(公元1712年)，针对“户口日增，地未加广”的情况，规定固定丁银数量，此后所生人丁，不再征赋，并于康熙五十五年(公元1716年)，将固定的丁银首先在广东摊入田亩征收后，再逐渐推行于全国，地税从此称为“地丁”37，从而在农业税历史上产生了清朝“摊丁入亩”的赋税改革38。清后期，盐税、商税等迅速增长，田赋不仅在国家财政中的比重不断下降，而且连原额都难以维持。道光以后，田赋和漕粮正额没有大的变化，而田赋附加和漕粮改折（由征收实物改为折征货币）却越来越难重，致使农民揭竿而起，清朝开始进入内外交困、风雨飘摇的命运。清朝末年，西方帝国主义大举入侵中国，清朝政府被打败，被迫签订丧权辱国的条约，割地赔款，为了筹措巨额赔款，在农业税外，又增加了无数的苛捐杂税。

1912—1927年的北洋政府时期，农业税承袭清代的地丁、漕粮、租课土地税、附加四大类，另有差杂徭、杂税。由于军阀各自为政，财政制度混乱不堪；苛捐杂税日益繁多，仅

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1922-1928年田赋税率就提高了20%-53%，农民负担明显加重。1927—1948年的国民党政府时期，农业税包括田赋、附加和预征；实行三征：田赋征实、粮食征购和征借。特别田赋附加和三征，超过正税几倍，农民不堪重负。民国时期，田赋名目繁多，将地粮、地租、军饷租和随粮租代征费等统归田赋。民国3年(1914)，田赋改征银元。民国6年，田赋划归地方公款收入之列，加征田赋附加——随粮租代征费(俗称随粮代征)等。此种附加，岁无定额，往往比正税还多。民国时期的《田赋史》记载了浙江田赋特重的情景：“以农夫蚕农冻而织，馁而耕，供税不足，则卖儿鬻女，又不足，不得已而逃荒。”

历史上农业税（田赋）的轻重随着周期性的改朝换代而变迁。王朝建立初期，总是实行轻税政策，鼓励农耕发展农业生产；当王朝政权稳定，机构渐膨胀，腐败现象丛生的时候，每搞一次税费改革，就催生一次杂派的高潮，老百姓又会背上沉重的税赋，从而不断地进行着周而复始的循环，这也称“黄宗羲定律”。

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三、新中国成立后的农业税变迁历程

（一）改革开放前的农业税政策演变

新民主主义革命时期，中国共产党在土地革命阶段，实行向剥削者征发和筹款，以及保护贫困农民的累进税和免税政策；在抗日战争期间，实行减租减息，农村各阶级“有钱出钱，有力出力”合理负担的农业税政策，地主、富农、中农、贫农都要缴纳农业税，其征缴额度平均不超过农业收入的20%；解放战争期间，解放区在土地改革前，农业税实行比抗日战争期间更高的累进税率，征收的重点是地主和富农；土地改革后，规定农民缴纳的农业税最高不得超过地区平均农业总收入的20%。这种在特定历史条件下，实行的“阶级而别”的农业税政策，虽然，具有明显的税费一体特征，但其有力地打击和限制了封建剥削势力，对促进农业和农村经济发展，支持新民主主义革命发挥了巨大作用。

新中国成立初期很大程度上延续了新民主主义革命时期的农业税政策。当时由于工商业比较落后，虽然农业税收入在税收中占有很大的比例，但实际上全国农业税政策处于分割和不统一状态。在已经完成了土地改革的老解放区，继续沿用解放战争时期各自制定的农业税政策，规定最高税率不超过全区平均农业总收入的20%；而新解放区的农业税政策，土地改革前的按1950年3月26日政务院发布了《关于统一国家公粮收支、保管、调度的决定》，规定“征收国家公粮的税则和税率，统由中央人民政府政务院规定，各级地方人民政府不得自定或者修改”。同年9月5日，中央人民政府委员会发布《新解放区农业税暂行条例》，实行差额较大的农业税全额累进税制征收。土地改革在全国完成后，随着农业合作化运动在全国的迅速发展，农业生产关系发生了根本变化，《新解放区农业税暂行条例》已经不再适应新的形势。为此，1958年6月3日，第一届全国人民代表大会常务委员会第九十六次会议通过《中华人民共和国农业税条例》，同日，国务院发布《关于各省、自治区、直辖市农业税平均税率的规定》，规定农业税采用地区差别比例税率，以常年产量作为计算标准，全国平均税率为常年产量的15.5%，实行增产不增税。至此，新中国统一的农业税收体系正式建立，结束了建国初期税制混乱的局面。1961年6月23日，为应对三年自然灾害，中共中央批转中共财政部党组报送的《关于调整农业税负担的报告》，明确规定：从1961年起大幅度调减农业税征收额，并长期实行稳定农业税负担、增产不增税的政策。此后，随着农作物实际产量不断增加，到1978年农村改革前，全国平均税率始终为2.5%左右。这一阶段国家对农业实行了“轻税政策”。但由于所筹集到的公共资源非常有限，使制度内公共物品的供给不足，从而使乡镇统筹资金制度得到了快速发展。此外，“剪刀差”和公社内物资和劳动的“一平二调”等巨大隐形负担，使得中国农业为工业和城市倾斜发展战略做出了贡献。

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（二）改革开放后的农业税政策变迁

1978年年底，党的十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》41，拉开了中国农村改革的序幕。到八十年代中期以家庭承包为基础的农村基本经营制度初步形成，农村经济进入了一个崭新发展时期。此间，伴随农地制度的变革和农产品流通体制的改革，以及农业、农村产业结构调整、乡镇企业的兴起和迅速发展，农业税政策虽然仍以1958年指定的农业税条例为依据，但也作了一定的调整。1983年11月12日，为了平衡农村各种作物的税收负担，根据农业税条例的有关规定，国务院发布《关于对农林特产收入征收农业税的若干规定》，全面开征了农林特产税和耕地占用税，及时调整和完善了契税政策。1985年，中国粮食出现供过于求的局面，国务院决定改变过去农业税实交粮食即“征实”的办法，改为折征代金，实现由实物税向货币税的转变，完善了农业税。这期间农业税的纳税主体也由生产队转变为农户家庭，实行户交户结的纳税方式。

1992年中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标之后，伴随我国农业和农村经济经济制度沿市场经济方向的变迁速度加快，农业税调节机制弱化，三提五统42、两工43

、集资摊派等导致农民税外负担沉重，严重阻碍农村经济健康发展的矛盾日益突出，客观上要求对农村税费制度进行彻底改革。在此背景下，以减轻农民负担为目标的农村税费制度变迁和1978年开始的中国农村经济制度变迁一样，由自下而上的诱致性变迁逐步转变自上而下的强制性制度变迁。1994年1月30日，为了配合工商税制改革，完善农业特产税收制度，国务院发布《关于对农业特产收入征收农业税的规定》，将农林特产农业税与产品税、工商统一税中的农、林、牧、水产品税目(不包括改征屠宰税的生猪、菜牛、菜羊)合并，改为征收农业特产农业税(简称农业特产税)。与此同时，由于农民负担不断加大，农业税征收难度加大，以减轻农民税费负担为内容的税费改革在农村基层悄然开始44，随后，全国的几个农业大省出现了自发性的效仿者45，并在经历了从“并税”46到“征实”47后，引起了党中央、国务院的高度重视。在1998年召开的十五届三中全会上，农村税费制度改革被列为农村改革的重点。在深入调研的基础上48，确定了以“减轻、规范、稳定”49六字方针作为改革的指导思想和指导原则，以“三取消、两调整、一改革”为主要内容，并进行配套改革的总体思路。为了探索建立规范的农村税费制度、从根本上减轻农民负担的有效办法，2000年1月，国务院第57次总理办公会议原则议定农业税税率为7%，农业税附加的上限为农业税率的20%。同年3月2日，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，作出了调整农业税和农业特产税政策的规定。以此为标志，农村税费改革由基层的自发实践，逐渐演变成为由党中央、国务院推行的全面性改革。

2000年4月23日，国务院批准了安徽省上报的农村税费改革方案，改革随即在安徽全省推开。随着农村税费改革在全国的推行，与此相关的各种矛盾逐渐暴露，尤其是干群矛盾越来越尖锐，乡镇干部的利益直接受到了冲击。为了暂时缓解矛盾，进一步探讨解决农村税费改革涉及的有关问题，2001年4月25日，国务院办公厅印发了《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知》，决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点。除已经开始试点的外，全国不再扩大试点范围。在一些政策性文件上，原来“加快推进”的提法也变成了“稳步实施”。在经过一年的反复权衡之后，2002年，国务院办公厅又印发了《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》。文件将试点省份分为两类：一类51由中央财政向其分配专用于农村税费改革的转移支付资金；另一类是浙江、广东等经济发达省，不享受中央转移支付资金、自费进行农村税费改革试点工作。至此，农村税费改革工作在摸索渐进中逐步走向全国。根据党的十六大精神和2003年中央经济工作会议、中央农村工作会议的要求，在2002年全国20个省（市、区）农村税费改革试点的基础上，国务院于2003年3月27日发布了《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，决定2003年在进一步总结经验，完善政策的基础上，全面推进农村税费改革试点工作，要求切实做到“三个确保”52。由此，农村税费改

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