从“三旧改造”到城市更新 - 广州市成立城市更新局之思考 - 图文

王世福沈爽婷从“三旧改造”到城市更新——广州市成立城市更新局之思考提要近期广州Ｉ市正式设置了全国首个城市更新局，以此为背景和契因，借鉴英国、新加坡和香港的相关经验，讨论了增量、减量以及不变三种情况的分析，认的过程。随后，对广州“三旧”改造的优点和缺陷进行了总结。认为其优点在于实施了有效的土地整理并积累了协作经验，而缺陷是实施中权责不清晰、规划中目标不系统及执行中利益不均衡。然后，归纳出城市更新的目标是强调原有建成环境改善的同时不减损原权利主体的权益，注重公平兼顾效率，并追求更优综合容量的城市可持续发展。进一步明确城市更新的基本职责是维育建成环境，拓展职责是协调城市再开发。城市更新是一项社会过程属性显著的公共管理行为，需要通过地方立法赋予其必要的执行优先权和部分行政许可权，并需要建立有效的社会协同平台，作为城市更新成为城市新常态的积极应对。关键词“三旧”改造；城市更新；职责；建成环境；社会协同中图分类号ＴＵ９８４文献标识码ＡＤＯｌ１０．１６３６１４．ｕｐｆ．２０１５０３００３文章编号１０００—３３６３（２０１５）０３—００２２—０６作者简介王世福，华南理工大学建筑学院，城市规划系系主任，教授，博士生导师，ａｒｃｈｃｉｔｙ＠ｓｃｕｔ．ｅｄｕ．ｃｎ沈爽婷，华南理工大学建筑学院，博士生，４９０１８５０＠ｑｑ．ｅｏｍ万方数据以．“三旧改造”到城市更新冰——广州市成立城市更新局之思考王世福沈爽婷Ｆｒｏｍ‘＇Ｔｈｒｅｅ－Ｏｌｄ”ＲｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｔｏＵｒｂａｎＲｅｎｅｗａ卜＿——ＴｈｉｎｋｉｎｇａｒｏｕｎｄｔｈｅＮｅｗｌｙ—ｅｓｌａｂｌｉｓｈｅｄＵｒｂａｎＲｅｎｅｗａｌＢｕｒｅａｕｉｎＧｕａｎｇｚｈｏｕＷＡＮＧＳｈｉｆｕ，ＳＨＥＮＳｈｕａｎｇｔｉｎｇＡｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅｐａｐｅｒｓｔａｒｔｓｆｒｏｍｔｈｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｏｆＧｕａｎｇｚｈｏｕＵｒｂａｎＲｅｎｅｗａｌＢｕｒｅａｕ，ｔｈｅｆｉｒｓｔｏｆｉｔｓｋｉｎｄｉｎＣｈｉｎａ，ＩｔｒｅｖｉｅｗｓｒｅｌｅｖａｎｔｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓｉｎｔｈｅＵＫ，ＳｉｎｇａｐｏｒｅａｎｄＨｏｎｇＫｏｎｇａｎｄｓｕｍｍａｒｉｚｅｓｔｈｅｆｅａｔｕｒｅｓａｎｄｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｉｅｓｏｆｓｕｃｈｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ．Ｔｈｅｐａｐｅｒａｎａｌｙｚｅｓｔｈｒｅｅｓｃｅｎａｒｉｏｓｏｆｂｕｉｌｄｉｎｇｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｎ－ｆｉｘｅｄｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｌａｎｄａｎｄｐｏｉｎｔｓｏｕｔｔｈａｔｕｒｂａｎｒｅｎｅｗａｌｉｓａｉｍｅｄａｔｐｒｏｍｏｔｉｎｇｔｈｅｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｃａｐａｃｉｔｙｏｆｔｈｅｂｕｉｌｔｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ．Ｓｕｂｓｅｑｕｅｎｔｌｙ，ｔｈｅａｄｖａｎｔａｇｅｓａｎｄｗｅａｋｎｅｓｓｅｓｏｆＧｕａｎｇｚｈｏｕ”ＴｈｒｅｅＯｌｄ”ｒｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｒｅｓｕｍｍａｒｉｚｅｄ．Ｔｈｅａｄ?ｖａｎｔａｇｅｓｌｉｅｉｎｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｌａｎｄｃｏｎｓｏｌｉｄａｔｉｏｎａｎｄｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅａｃｃｕｍｕｌａ—ｔｉｏｎ，ｗｈｉｌｅｔｈｅｗｅａｋｎｅｓｓｅｓｉｎｃｌｕｄｅｕｎｃｌｅａｒｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｉｅｓ，ｔｈｅｕｎｓｙｓｔｅｍａｔｉｃｐｌａｎ－ｎｉｎｇｔａｒｇｅｔａｎｄｕｎｅｑｕａｌｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎｏｆｂｅｎｅｆｉｔｓ．Ｔｈｅｐａｐｅｒｓｕｍｓｕｐｔｈａｔｔｈｅｇｏａｌｏｆｕｒｂａｎｒｅｎｅｗａｌｉｓａｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅｗａｙｔｏｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｃａｐａｃｉｔｙｏｆｔｈｅｂｕｉｌｔｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｗｉｔｈｏｕｔｉｎｆｒｉｎｇｅｍｅｎｔｏｆｏｒｉｇｉｎａｌｒｉｇｈｔｓａｎｄｆａｉｍｅｓｓｓｈｏｕｌｄｂｅｃｏｎｓｉｄｅｒｅｄａｌｏｎｇｗｉｔｈｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ．Ｔｈｅｂａｓｉｃｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙｆｏｒｔｈｅｗｅｌｌ??ｍａｉｔ??ｅｎａｎｃｅｏｆｂｕｉｌｔｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，ａｎｄｔｈｅｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙｆｏｒｒｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｒｅｆｕｒｔｈｅｒｓｕｍｍａｒｉｚｅｄ．ＵｒｂａｎｒｅｎｅｗａｌｉｓａｔｙｐｅｏｆｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｗｉｔｈｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔＳＯ－Ｃｉａｌｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓａｎｄｔｈｅｒｅｌｅｖａｎｔａｕｔｈｏｒｉｔｉｅｓｓｈｏｕｌｄｂｅｇｉｖｅｎｓｔａｔｕｔｏｒｙｐｏｗｅｒｔｏｉｍ—ｐｌｅｍｅｎｔｕｒｂａｎｒｅｎｅｗａｌｐｒｏｊｅｃｔｓ．Ｉｎａｄｄｉｔｉｏｎ，ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｓｏｃｉａｌｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｏｎｐｌａｔｆｏｒｍｎｅｅｄｓｔｏｂｅｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄｔｏｓｕｐｐｏｒｔｔｈｅｎｅｗｕｒｂａｎｒｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｔｒａｔｅｇｉｅｓ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：“Ｔｈｒｅｅ?Ｏｌｄ’’ｒｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ；ｕｒｂａｎｒｅｎｅｗａｌ；ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ；ｂｕｉｌｔｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ；ｓｏｃｉａｌｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｏｎ—一州市２０１５年２月正式设置国内首个城市更新局，职能涵盖原“三旧”改造办公，，室（简称“三旧办”），由临时机构成为常设机构。“三旧办”自２０１０年成立，在国土资源部、广东省共建节约集约用地示范省的政策目标下开展了一系列“三旧（旧城镇、旧厂房、旧村庄）”改造规划及实施工作，有效推进了国有土地整备、盘活存量用地等工作。但是由于改造形式过多地指向物质增量性拆建，且“三旧”的政策定义与实质内涵也颇有偏差，“三旧改造”工作存在实施中权责不明晰、规划中目标不系统、执行中利益不均衡等问题。城市更新局的正式成立，既要进一步认识和梳理问题，更要明确城市更新本身的目标和职责。＋２０１４年广州市哲学社会科学“十二五规划”重点课题“推进‘三旧’改造，促进广州城市更新发展研究”（批准号１４２０１）城市更新机构的属性及其职责和权利。通过对定量建设用地前提下建筑开发量具有识到城市更新就是提升建成环境综合容量２２２０１５年第３期１城市更新机构属性及其职权的认识根据国务院相关规定，行政机构设置应该明确机构职责，并做到权责一致。根据广州目前新组建国土资源和规划委员会负责国土和规划管理职能，新组建住房和城乡建设委员会负责房屋和建设管理职能，以及新组建市城市管理委员会负责城市管理执法的职能分工，新组建城市更新局的职能如何明确，如何赋予其相应的权利，是一个值得关注的议题。笔者分别以英国、新加坡和香港三个国家和地区为参考，讨论城市更新机构的屙｜生，及其职责和权利。１．１国外城市更新机构的设置英国１９８０年发布的《地方政府规划与土地法》授权国家环境部建立城市开发公司（ＵｒｂａｎＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＣｏｒｐｏｒａ—ｔｉｏｎｓ，简称ＵＤＣ），独立于地方政府之外，专门负责在城市内部划定的特定区域的规划事务（陈曦，汪军，２０１１）。ＵＤＣ有效地将政府和私人的资本结合起来参与公共领域的更新，同时在政府许可下减少了原本繁琐的规划许可和土地利用审批过程。ＵＤＣ具有区域的管理权，可以通过环境部赋予合法权利获得有价值的国有土地，地方政府不得不将土地以较低的价格转让给公司，由公司负责经营，地方政府不得干预其经营活动。虽然，制订规划的权力仍属于地方政府，但是ＵＤＣ有权审批区域内开发商的规划申请（戴学来，１９９７）。中央政府１９８１年首次在伦敦Ｄｏｃｋｌａｎｄ码头区和利物浦Ｍｅｒｓｅｙｓｉｄｅ建立ＵＤＣ项目，开始进行这两个老工业城市的更新，其后陆续在其他城市推广。从１９９５—１９９８年间，政府的财政投入３０亿英镑，而据统计ＵＤＣ共吸引了１１０亿英镑的私人投资（陈曦，汪军，２０１１）。新加坡市区重建局（ＵｒｂａｎＲｅｄｅ—ｖｅｌｏｐｍｅｎｔＡｕｔｈｏｒｉｔｙｏｆＳｉｎｇａｐｏｒｅ）是新加坡政府的国家发展部下属法定机构，该机构成立于１９７４年４月１日。从１９８９年１１月１日开始，原来的规划局的职责并人城市重建局，形成统一负责发展规万方数据划、开发控制、旧区改造和历史保护的规划机构（唐子来，２０００）。市区重建局也是新加坡的国家规划局，负责新加坡各个层面的规划，包括战略性概念规划、详细规划、历史文化保护规划等，并协调相关机构间的土地需求与利用，以及实施政府土地售卖计划和日常的发展项目管制与审批等内容。香港于２００１年建立市区重建局（简称市建局），专门负责城市更新工作。《市区重建局条例》规定市建局是一个永久延续的法人团体，不得被视为政府的雇员或代理人，亦不得被视为享有政府地位、豁免权或特权。从性质上看，市建局是有官方背景支持和约束的独立运作机构（黄文炜，魏清泉，２００８）。董事会是市建局的决策和执行机构，其人员构成中有七成为非公职人员。市建局作为法人团体可以依法优先获得土地，负责执行、鼓励、推广及促进市区重建，改善香港的居住条件及已建成环境。市建局工作主要包括重建发展、楼宇修复、文物保育和旧区活化，以重建发展和楼宇修复为核心工作。香港特区政府会对市建局的运作、资金来源、财政、回收土地、政策制度等方面给予支持，但对其业务干预较少。可见，有关城市更新机构的属性，新加坡市区重建局的行政属性最强，且具有最高的整合度，重建局就是规划局，具备全部的规划权和行政许可权；香港的市区重建局社会属性最显著，董事会制度得到政府的认可和具体的政策及资源支持；英国的城市开发公司（ＵＤＣ）为半官方的公私合作实体属性，显示为中央对地方的干预，地方政府通过制定规划履行职责和保障地方利益，ＵＤＣ获得中央的资金和相应政策，并且具有项目审批权。１．２广州城市更新局的职责和权利认识２０１５年，按照广州市政府机构改革方案，将原“三旧办”的职责，以及市政府有关部门关于统筹城乡人居环境改善的职责一并纳入新成立的城市更新局。原临时机构“三旧办”虽然具有“三旧”改造规划编制权、“三旧”项目审批权以及专项建设资金调配权，但“三旧”项目审批往往由于不符合既有规划指标，与市规划局的建设项目审批权冲突。因此，城市更新局作为正式机构成立，既要考虑其行政属性，也要考虑其社会属性，在职责和权利设置方面实施制度创新。确定城市更新局的职责要明确两点内容。一是行政属性，必须符合行政机构设置的相关规定，目前机构设置带来的问题，最突出的是土地、规划、建设三者之间的矛盾（黄建云，１９９９），因此首先要明确城市更新局在横向与规划、国土、房管以及建设等其他主管行政部门的职责分工，同时明确市城市更新局在纵向与区政府在城市更新工作中的职责分工。二是要根据城市更新更具社会属性的特点，建立可促成谈判和合作的公开机制及相应的监督机制。前者是政府内部关系的架构，后者是城市更新局面向外部社会环境的挑战。相应其职责，城市更新局的权利赋予也必须予以两点关注：一是关注城市更新决策权、再开发项目的行政许可权以及执行权、土地整备权以及相应公共资金的配套投入等；二是对应城市更新工作的社会属性，城市更新应更加强调社会的融合性与多方部门的共同参与（翟斌庆，伍美琴，２００９）。应赋予城市更新局开展公私协作的权利，搭建政务服务、专业服务和社会参与相融合的平台，能够协助业主集合土地业权，精细化规划设计，以期更好地开展更新项目。２从城市更新角度认识建成环境综合容量城市土地资源随着城镇化进程日益紧缺，以往粗放式的增量建设用地供给的土地开发模式已面临门槛效应且不能适应质量型发展的更优目标，于是，越来越多的官方文件以及学术文献开始使用“存量规划”的提法，并渐渐形成了与“增量规划”对立的概念认识。“存量”在形式上主要指向新增城市建设用地的指标趋向零增加，但其更重要的内王世福沈爽婷从“三旧改造”到城市更新——广，?１，１市成立城市更新局之思考涵是对已成为城市建设用地的土地使用结果，即城市建成环境的效率反思。２．１建成环境综合容量的认识城市规划不仅仅关注建设用地的规模增量，更注重城市建成环境的综合容量对于城市发展的承载以及城市问题不断地通过空间优化予以解决的方法和路径，这恰恰是城市更新所要直接承担的职责。城市建成环境综合容量包括建筑容量、经济容量、社会容量、环境容量等，从城市更新角度看，就是如何在存量维护的基础上容量提升的问题，其过程中必然引发利益格局重组，更深刻地涉及增量的分配公正，而社会改良和环境改善的目标则涉及到物质性减量优化。在定量建设用地卜，城市更新直接涉及在其之上的建筑开发量的改变。无论更新方式是全面改建、功能置换或环境改善，建筑量存在增加、减少或者不变三种情况：①建筑量增加。主要为提升用地效率并尽可能就地平衡各方利益，更新后的建筑量往往会成倍的增加。以广州典型的城中村更新为例，现状毛容积率一般为２．５—３．５，改造规划往往给出４．０—６．０的毛容积率，居住净容积率提高到４．５—５．０，而商业净容积率更是高达６．０—９．０；②建筑量减少。主要是为提升地区整体环境而减少建筑量增加绿地和公共服务设施等。上海提出的“双增双减”、佛山提出的“减量增绿、体现民生”专项指引（卢丹梅，２０１３）等就属于这种；③建筑量基本不变。是指仅进行功能更新的情况，表现在一些历史街区更新和创意文化区项目中。这里涉及到有关“ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｒｉｇｈｔｓ”词义的两种不同的理解，即“开发权”和“发展权”。前者指向新开发时初始权益的设定，一般指一级市场土地向二级市场供给时设定的开发性质和开发量，数量和形态特征较明显；后者则更多地指向再开发时的利益调整，包括改变性质、增减开发量等形式，是对既有物权的协调和管理，更多的是对利益关系变动的关注，容量和权益特征更为明显．万方数据２．２建成环境综合容量的规划内涵建设用地零增长门槛已经倒逼卜－海、深圳等城市总体规划进行根本转型，上海新一轮总体规划的关键在于存量用地的盘活（赵燕菁，２０１０），深圳力争成为向“存量优化”发展模式转型的先导城市，在规划编制和管理方面做了系统性应对（周婷婷，熊茵，２０１３）。再如制造业为主的佛山，大量低效率工业用地则成为未来发展的主要资源。由此可见，不管是存量盘活，存量优化或是存量作为发展资源，存量规划的重点是处理复杂的既存利益格局调整的问题（邹兵，２０１３），调整的实质都是建成环境综合容量的提升，以增量利益解决存量问题，并促进城市可持续发展。由于建成环境往往也是社会问题最为集中的空间承载，往往涉及更多弱势群体，城市更新必然具备更强的公共取向。城市更新是财富再分配的公共政策Ｔ．具，不仅要注重物质环境改善，更要追求社会改良的目标（唐子来，２０１４）。因此，定量建设用地基础卜的城市更新规划，开发变量的多少虽然直接反映为经济利益的变化，但经过社会关系重构、环境交通改善、文化传承创新等综合过程，结果更体现为经济容量、社会容量、环境容量的综合变化，规划必须摒弃仅以增量再开发为唯一方式，以经济指标为核心的“开发改造”思路，而建市以追求更高的建成环境综合效率为规划评估和决策的内涵标准，伞面建构包括社区规划、整治规划、再开发规划等内容的１：作体系，相应的规划也应该有意识地将利益变动作为规划调节的核心内容（孙施文，２０１４）。３广州市“三旧”改造的优缺点认识３．１“三旧”改造的优点从广州近年的规划实施角度看，“ｉ旧”改造的优点主要体现在两个方面：一方面通过“ｉ旧”政策实施了系统的土地整理，摸清了规模可观的低效率已建设用地。陈建华市长在２０１４年３月１０日接受广州日报记者采访时指ｍ，低效率用地面积达５８０ｋｍ２，占目前建设用地近ｌ／３，在肯定了“三旧”改造潜力的同时，也预示着广州未来的城市更新还有大量的工作要完成？另一方面，“三旧”改造的实践为未来城市更新的Ｔ作积累了经验，包括市区两级政府协调、多方合作以及实施过程中公众参与决策等。“三旧”办作为市政府临时机构，将改造的责任主体放权给区政府，强调市区协作的同时也切实推进了“三旧”改造Ｔ．作；多方合作体现为政府、原业主以及市场共同的积极参与；公众参与决策方面，在“三旧”改造实施之初，对于旧村的改造方案仅需要７０％的村民同意即可，而根据后来ｍ台的《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》和《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》等文件，相继将“城中村”改造力‘案、拆迁补偿安置方案、土地转性等霞大事项决策提升到了８０％和９０％以卜．成员同意方可生效：３．２“三旧”改造的缺陷“三旧”改造实施的总体效果并非理想，其缺陷主要表现在以下■个方面：首先，由于“三旧”改造对象界定缺乏明确标准，实施中出现责权不明晰。根据２００９年广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（『粤府（２００９）７８号１）文件规定“‘＜１１３”改造范围是：①城市市区“退二进二二Ｉ”产业用地；②城乡规划确定不再作为’卜业用途的厂房（厂区）用地；③国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；④不符合安伞生产和环保要求的厂房用地；⑤布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；⑥列人“万村土地整治”示范工程的村庄等。而在２００９年广州市《关于加快推进“■旧”改造工作的意见》（『穗府（２００９）５６号１）文件中规定“三旧”改造范同是：①“由各区政府牵头……科学合理地确定改造范围”；②对申请列入“三旧”改造范围的项目，“要严格按照省政府文件精神逐一进行对照”；③对于旧城改造的范围则规定“在会商市“三旧”改造办２０１５年第３期总第２２３期公室意见的基础上，结合房屋危破状况、土地利用效率、环境条件、历史文化等因素，明确拆（成片重建模式）、改（零散改造模式）、留（历史文化保护性整治模式）的选址范围。”两文件仅原则性表述了“ｉ旧”改造的对象特征，具体评估涉及的建筑质量、环境状态、产权状态等均未明确，而为什么改造、改造成什么、谁以及何时改造等关键议题也缺乏基本指引。“三旧办”审批的改造方案，容积率和用地性质等核心指标与控规指标往往无法协调，导致项目停滞或难以实施。其次，由于“三旧”中旧城、旧村、旧厂各子系统的情况都很复杂，规划中出现目标的系统性不强的情况：有关改造结果的规划预期并未做系统层面的统筹。其中，“旧城”和“旧厂”分别编制了《广州市旧城更新改造规划》和《广州市旧厂房改造专项规划》，进行ｒ改造地块的类型划分，制定了相应规划原则和措施，但是其再开发的总容量设定缺乏研究和评估，具体地块的开发性质和强度指标设定则受限于项目实施，专项规划总体要求的公益性还原部分用地也难以落实。“旧村”则强调了城中村的个体特殊性，仅制定了程序性要求，并未编制专项规划，公益性设施的安排和整体效益的发挥均难以统筹：除ｒ“：乏旧”各子系统存在目标控制缺陷外，三个子系统之间的综合统筹和平衡，以及“三旧”整体与城市整体的系统关系也未能充分协调。第ｉ，由于“＝ｉ旧”改造规划以经济为核心的论证方法欠考量，执行中出现利益不均衡。容积率的确定以拆旧建新安置等经济成本与融资收益的平衡为主，往往忽略社会公平、文化传承、环境生态等重要因素：城市更新的运行目标应当是在不损害各利益的前提下或者说在保障各利益主体之间利益的前提下，实现城市的经济效益、环境效益与社会效益的共赢这一社会月标（宋讧焘，２０１３）。利益分配方面，旧村旧厂的原业主得益相对明显，旧城原业主则偏少。如城中村改造．一般要包括村民住宅、村民物业和融资地块ｉ部分，容积万方数据率几乎都达到７．０甚至以卜，很难想象这是品质改善提升的更新，还是村商联合逐利的开发。旧厂若以经营性用地进行公开出让后，原业主可获得６０％能Ｊ地价或容积率小于等于３．５部分的地价，相当可观。而对于旧城业主，被拆迁人虽可选择货币补偿、本区域就近安置、跨区域异地安置三种方式，但补偿标准始终存在争议。政府作为“三旧”改造的主导者，政策得益主要体现在获得ｌ／３的公共类用地，用以改善公共环境和公共服务，而在实际操作过程中，该目标仅能体现在专项规划层面。如果涉及到具体的微观地块，因无利可图也将无法落实：４对城市更新的思考与展望城市更新是一种利益格局重组、持续渐进的经济、社会进程，必须发挥政府、社会和市场的合力，通过有效提升建成环境的综合容量产生城市发展的活力和新动力：基于这种认识，我们对城市更新工作的职责设置、权利赋予及讧法保障进行以下展望。４．１明确城市更新的目标和职责城市更新主要是对建成环境从空间形态、功能组织以及设施配置等方面进行优化，并协调各种既有的社会关系以获得更好的环境品质，一般需要新的资源注入，必然涉及对既有利益进行复杂的重组和再分配。从目标角度，城市更新强调原有建成环境改善的同时不减损原有权利主体的权益，是一种注重公平兼顾效率，追求更优综合容量的城市可持续发展方式。一个需要更新的城市地区，往往经历了相当长时期的使用或消耗．城市更新工作的基本职责应该是能够对城市中的物质性衰败有所作为，包括公共领域的公共服务设施高品质供给、历史遗产精细化保护和危破房修缮加同，以及鼓励指导私人领域的建筑修缮、功能置换升级或者再利用等：对于较低建成强度或者开发区位极优越的地区，城市更新Ｔ作可以积极承担地区再开发的拓展职责：但是由于城市更新的对象对于城市而言是个局部，如果地区再开发的改造程度超出一定变量范围，即对外部产生了显著的负效应，则应通过城市规划的开发控制方式进行重新规划与布局，包括功能配置、道路交通、市政设施、公共空间等一系列资源的重新调配，以确保城市整体的公平和效率。相对于传统规划的开发控制职责，城市更新将更强调维育建成环境和协调合宜再开发的职责。城市更新局作为应时而生的行政职能部门，面临着从控制开发权向控制发展权这样的理念转型，具备更多的社会属性ｊ４．２明确更新工作需要的权利赋予城市更新的基本职责是维育城市建成环境的品质和活力，拓展职责是协调合宜的城市再开发，其Ｔ作具有显著的社会过程属性：从职责与权利对应的角度考虑，城市更新：【作所需要的权利赋予至少包括以下两个方面：４．２．１城市更新需要适当的执行优先权和部分规划许可权参照发达国家和地区的经验，城市更新必须具备较强的执行能力，应适当获得一定的执行优先权，包括基于公共发展目标的土地整理、获得、配置公共设施的权力以及相应的公共财政资金。城市更新是对建成环境维育和再开发行为的“发展权”进行的公共干预，因而总体卜．具备行政许可的一般特征，应拥有对更新申请进行许可管理的行政权力：但是考虑城乡规划管理相对成熟的系统性和依法特征，城市更新需要的应该是与现行规划许可不冲突的“部分规划许可”：根据项目性质和项目更新变量的不同，可将许可权划分为当然许可和有条件许可两类：第一类为当然许可，包括两种情况：第一种对虚基本职责，即未产生建设增量的更新维育类项目，包括建筑整饰维修、社区设施改造、空置空间利用、屋顶绿化等公益性提升项月；第二种对应拓展职责，即有一定建设增量的再开发，但增量仍未突破控制性详细规划指标，如果是非商业性开发，可以给予当然许可：２５