浅谈对一事不再罚原则

浅谈对一事不再罚原则的理解及其在实践中的运用问题

作为行政处罚重要原则之一的一事不再罚，若从字面上理解似乎比较简单，但在实际运用中往往存在误区，容易产生歧义。这一命题在行政执法实践中具有重要的现实意义，也是亟待我们认真探讨并加以明确的一个难点问题。有关这方面的专门论述比较鲜见，主要是因为对有些问题存在有不同观点，有些问题看起来似是而非，难以把握。笔者参阅了一些相关资料，结合自己的体会，在此提出一些肤浅之见，愿与大家共同商榷。

所谓一事不再罚，从概念上讲，就是指对违法当事人的同一违法行为，不得以同一事实与同一理由给予两次以上的行政处罚。这这里，同一事实与同一理由是构成一事不再罚原则的共同要件或者说是必要条件，二者缺一不可。同一事实是指同一个违法行为，即只符合一个违法行为的特征；同一理由是指同一法律依据。坚持一事不再罚原则，应当把握两个要点，第一是，同一违法行为已经受到行政处罚，不应根据同一法律再受处罚；第二是，不同的行政机关不得以同一事实和同一理由对同一违法行为作出重复处罚。坚持一事不再罚原则，目的在于防止重复处罚与多头处罚，体现过罚相当与公平公正的原则，但也得防止对这一原则的不恰当和扩大化解释，更不能使之成为违法分子规避处罚的挡箭牌。为了更好地说明这一问题，下面结合实际案例加以具体分析：

其一，要严格区分一行为与数行为的区别，这是正确运用一事不再罚原则的首要前提。一行为与数行为的根本区别，不在于该行为是否导致了不同的法律后果，而在于该行为是否具有单一的行为特征。换言之，一行为就是指客观存在的某一个事实。例如无照销售商标侵权商品，尽管它导致了两种

不同的法律后果（同时违反了《无照经营查处取缔办法》和《商标法》），但由于只有销售这种单一的行为特征（无照是因销售行为而导致的法律后果，本身并直接构成一个单独行为，无销售便无“无照”），所以是一行为。再比如，销售既是假冒商标又是劣质商品的行为，虽同时违反了《商标法》和《产品质量法》，但仍属一行为而非数行为（指当事人仅从事有执照的销售活动）；而对于既生产劣质商品又在流通领域进行该商品销售的活动，由于它具备了两种截然不同的行为特征，所以是两行为，而非一行为。对于这种行为，显然不适合一事不再罚原则，而应当是数过并罚；前两种则涉及到法律竞合问题，如何适用一事不再罚原则，后面将另作分析。

其二，要严格区分一事不再罚与并处的区别。并处是同一机关对同一违法行为给予不同罚种的多种处罚，这是法律法规所允许的。如《商标法》第五十三条规定，侵犯注册商标专用权行为成立的，责令停止侵权行为，没收、销毁侵权商品等，并可处以罚款。这里所列的不同罚种的处罚就属于并处性质，因此不能错误地认为一事不再罚就是只限于一种行政处罚。

其三，要严格区分一事不再罚与不同机关根据职权分工对同一违法行为作出不同行政处罚的区别。如《产品质量法》第五十一条规定：“生产国家明令淘汰产品的，责令停止生产、没收违法产品与非法所得，并处罚款；情节严重的可吊销营业执照。”根据国务院对产品质量监督工作的职权分工，质量技术监督部门负责生产领域的产品质量监督，因此，上述行为应由质量技术监督部门处罚，但吊销营业执照的处罚只能由工商部门作出。这里，两家不同的行政机关分别对同一违法行为作出了不同处罚，是不同的行政主体行使不同的职权，实质上仍然属于并处的性质。

其四，要严格区分一事不再罚与同一当事人屡犯同一性质违法行为所受

再次处罚的区别。一个违法行为的终止，一般有两种表现形式，一种是事实上的终止，如当事人自行终止了某一违法行为；一种是法律意义上的终止，如行政机关实施行政处罚时，责令当事人改正或限期改正违法行为，在这里，改正或限期改正之日就是法律所界定的该违法行为的终止之时。但如果当事人事实上并未改正违法行为，而是继续从事同一违法活动，那么则属于新的违法行为的范畴了，而不应当认为是同一行为的连续状态，因此在这种情形下，实施新的行政处罚与一事不再罚原则并不矛盾。

其五，要准确把握一事不再罚与《行政处罚法》第二十四条之规定的差别。某一行为同时违反数个法律规范，这种现象在实践中比较常见，理论上称之为规范竞合或法律竞合，例如销售淫秽物品的行为，同时违反了《中华人民共和国治安管理条例》第三十二条和《投机倒把行政处罚暂行条例》第三条第（七）项规定，根据上述两部条例的规定，公安机关和工商部门都有权实施处罚，那么这类行为是否适用一事不再罚原则呢？若适用又应当如何处罚呢？根据红旗出版社出版的《中华人民共和国行政处罚法释义》解释（由该法起草者著），当初在起草这部法律时，有关专家对这类问题就有两种截然相反的观点，一种认为应当适用一事不再罚原则，一种认为不应当适用，最后的结果是采取了一种折中的创新方案，即《行政处罚法》第二十四条规定：对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。也就是说，在上述案例情形下，不适用一事不再罚的“罚种”仅限于罚款，即“罚款”这一罚种被限制连续采用，不得超过一次；换言之，如果一个违法行为同时触犯了数个法律法规，行政机关根据其中一部法律对当事人已经课以罚款，那么就不得根据其他法律规范再次对其施以罚款这种处罚，但可以依据法律的规定作出其他种类的处罚。如没收违法所得、没收物品、吊销执照、

拘留等。对照上述案例，如果工商部门已经作了罚款处理，那么公安机关就不得再作罚款处理，但可以按规定处以“十五日以下拘留”的处罚。这里要特别注意的是，《行政处罚法》第二十四条规定的不得给予两次以上罚款的行政处罚，并不排斥给予两次以上其他罚种的行政处罚。这一规定既坚持了原则，又兼顾了执法需要，是对一事不再罚原则的一种理论创新。

现在我们回过头来分析本文在前面提到的三个案例。先说无照销售商标侵权商品，此行为从特征看，只有销售这种单一行为，但同时违反了两部法律；同理，销售既是假冒商标又是劣质的商品，也是一种行为违反两部法律。根据本文“其五”部分的分析，两案均适用《行政处罚法》第二十四条的规定。既应当按照其所触犯的两部法律，依据其中的一部法律予以行政处罚，再依据另一部法律处以罚款以外的行政处罚。而对于既生产又销售劣质产品的行为，由于是发生在生产和流通两个不同领域的两种违法行为，根据规定应当由质量技术监督部门和工商部门分别予以处罚，所以不适用一事不再罚原则。对此可能有人会持不同意见，认为应参照“两高”颁布的《关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第十条关于重罪吸收轻罪的原则，选择罚种重的一部法律进行处罚。对此笔者不以为然，原因有三，一是行政罚与刑罚有着不同之处，行政罚不象刑罚那样有着排序明显、轻重分明的罚种区别，比如，对于一个个体户而言，被责令停业未必就比被罚款2万元来的严厉，因为停业后可能过几天就可以恢复营业，但几天之内却不一定能挽回2万元损失，因此我们不能生搬硬套；二是《行政处罚法》第二十四条已经就此作了专门规定，作为行政机关应当遵循；三是实践中若取所谓的重罚而放弃轻罚，可能将导致某一违法行为得不到惩罚，甚至会造成某些法律的偏废。例如，上文提到的无照销售假冒商标商品，若按

无照处罚，最轻的是没收非法所得，罚款2万元以下；若按商标侵权处罚，应没收侵权商品与侵权工具，可并处货值三倍以下罚款。很显然，首先这两种处罚孰轻孰重并非一目了然；其次，若选择无照处罚，侵权商品不能没收，侵权行为就得不到惩处；同理，若选择《商标法》处罚，无照行为就得不到处罚。因此无论选择哪部法律，都不可避免造成另一部法律的偏废。但如果适用《行政处罚法》第二十四条规定，这些问题便迎刃而解，即可以按照无照行为予以行政处罚，同时根据《商标法》对其处以罚款以外的其他行政处罚，这样就不至于处罚了其中一种违法行为而漏罚了另一种违法行为（这里的违法行为指的是法律后果），这应当是《行政处罚法》第二十四条的立法原意。

总之，一事不再罚原则应当坚持，但如何理解，可能会仁者见仁，智者见智。笔者希望上述的一管之见能起到抛砖引玉之效。