内河封闭水域客渡船安全管理再议

行调查制作调查报告，再制作行政处罚通知书，在送达通知书时要告知违法行为人具有陈述申辩权和听证权，三日后填制行政处罚决定书并设法送达当事人。对于海事机关作出的行政决定，当事人一般不会按照处罚决定去落实，海事机关只有等到行政处罚决定书送到当事人满90天后向人民法院申请强制执行。从下达行政处罚通知书至申请人民法院强制执行，需要近100天的时间；如果当事人要求陈述申辩或举行听证，时间要求就会更长。如果这起行政处罚决定，海事机关针对的是严重违章情况，在这100天的时间里，该发生的事故早就发生了（如果没有发生事故也成了违法当事人驳斥海事人员危言耸听的藉口）。海事机构向人民法院申请了强制执行，并不意味着这起违法行为就得到了处罚、当事人受到了教育。因为，人民法院会采取如下方法对待海事机关的强制申请。一是由于种种原因（当然这些原因中并不包括海事机关在进行行政处罚时不遵守法定程序或没有法定依据）法院没有给予强制执行，相对于违法当事人来说《海事处罚决定书》等于是一纸空文，他可以继续他的违法行为，事故隐患依然存在；对于海事机关来说，只能无可奈何地将有关文书存档，作为今后免受责任追究的依据。二是法院在一定程度上给予强制执行，在执行的过程中面对违法行为人软缠硬硬磨甚至是威胁利诱，法官在海事机关与违法行为人之间往往充当和事佬，对处罚决定大打折扣。有时只落实应

该由当事人正常承担的义务，而免除处罚。上述两种情况，都达不到处罚与教育相结合的目的；违法当事人甚至认为申请到法院又能怎么样，还不就是那回事吗？因此，当事人对海事行政处罚越看越轻；海事机关对违法行为越来越无可奈何。由于海事机关经常遇到调查取证难，文书送达难，处罚执行难，甚至经常遭到不法人员的人身攻击或恫吓，工作不能正常进行，事故隐患不能及时消除。

三、封闭水域客渡船安全管理的建议

封闭水域客渡船安全之所以难管理，主要是海事机关的管理力量薄弱，缺乏强有力的管理措施。尽管国务院将乡镇船舶安全管理纳入有关县（市）政府和乡镇政府的责任范围之内，但由于存在责、权、利不相统一的问题，仍然不能解决乡镇船舶安全管理中存在的一些具体问题。我在封闭水域从事水上交通安全管理工作二十多年，我认为解决封存闭水城水上交通安全管理难，必须首先解决主管机关管理力量薄弱和措施不力的问题，必须引入新的安全管理机制，牢牢抓住影响水上交通安全最大隐患——船主（员）安全综合素质不放松。大家知道，船舶超员和汽车超员所造成的后果应该是一样的，都是国家法规明令禁止的。一辆19客位的客车超员20％（超过4个客位）交警就可以对司机拘留和罚款；但是，对一艘超过船舶定员100％的船主，海事机构要对船

舶采取措施，对船主进行处罚不按照处罚程序申请到人民法院强制执行就很难实现，申请法院强制执行的有效时效必须具备100天左右的时间，这些还不包括法院没有按照申请要求执行的。这个处罚过程与交通警察现场作出的强制措施要软的多。为什么交警可以对超员20％以上的司机采取拘留的处罚措施，而超员100％甚至更多的船主海事机构就很难处罚呢？主要原因是两个机构的处罚权限不同，交警可以对违法当事人现场采取强制措施，而海事机构不能对违法当事人采取强制措施。因此，要即时发现并即时消除事故隐患，必须改变现有的船舶安全管理机制，引入公安部门的力量。建议考虑下面三种模式。

（一）成立水上交通安全警察（“水上交警”）机构。该机构作为一个警种，受公安和海事双重领（指）导，海事以业务指导为主，“水上交警” 按照《中华人民共和国治安管理法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》对水上交通安全履行检查权和管理权。海事机关负责证书证照的办理，船员的培训，考试等业务工作。也就是说，海事机关负责船舶、船员的“准入关”，“水上交警”负责水上交通安全秩序的“监督关”。“水上交警”与海事一门两牌，合署办公，各司其职，共同管理。这种模式在县市级只要三名“水上交警”编制，二名海事编制。

如果说成立“水上交警”机构需要一个很长的时期，或者很难实现，在此模式下可以考虑成立“船舶安全联合管理办公室”。“联合管理办公室”可以从安监、交通、海事、公安、乡镇政府抽调人员，明确各自人员的管理职责，定期和不定期对船舶安全进行检查和管理。

（二）以“水上交警”取代封闭水域的海事机构。将海事机关人员和职责全部交给公安机关，象道路交警取代车辆监理那样。“水上交警”取代海事机构后，业务上接受封闭水域上一级海事机构的领导，这种模式只要五名警察编制就可完成县市封闭水域的船舶安全管理工作。

（三）乡镇政府领导，公安派出所具体实施。国家规定乡镇人民政府对本辖区乡镇船舶安全负责。但是，乡镇人民政府在进行具体管理时存在执法规范的问题，除了利用行政手段对船主和当事人做说服教育工作外，其他具体工作很难落实。如果将乡镇政府管理船舶安全的具体工作再落实所在地的公安派出所，由派出所负责对所辖水上交通安全秩序进行监督管理，将该区域船舶安全情况与派出所的工作考评持钩，乡镇政府的船舶安全管理工作就很好落实了。海事机构负责船舶证书证照的办理，负责“准入关”，并对派出所的水上交通安全管理工作进行业务指导。这种模式就是在现有模式上给乡镇公安派出所“强加了”船舶安全管理责任。有船乡