成都经验 北大课题组

但是，在集体土地上兴办规模如此巨大的工业园区从无先例，加之现有土地制度对于集体经营性用地权利的承认、规范和保障远不明确，蛟龙工业港也面临政策法规方面的风险。

成都市政府的处理办法是，在现行土地制度和政策的框架内，主动根据实际情况调规，把蛟龙工业港纳入土地、产业和城市建设发展规划，承认其合法地位。这就显著降低了农户、农民集体、园区创办公司与入园中小企业等各方的风险。

由此，成都探索出一条通过集体土地流转发展工业园区、推进工业化和城市化的新路。

首创联建政策

正视基层已出现的自发流转，通过规范引导，加快了灾后重建

在现有土地政策下，农户拥有集体建设用地使用权，却无法像国有土地那样自由流转，不能合法享受城市化带来的土地收益。即使发生了事实上的流转，受让方也无从获得集体建设用地使用权证，得不到政府的合法承认与保护，难有稳定的预期和行为。这种“同地不同权”的状况，严重损害了农民的财产权，也限制了社会资金投入农村建设。

汶川地震后，受灾民众住房重建成为当务之急，巨大的重建资金单靠政府难以负担。成都正视基层已出现的自发流转，通过规范引导，及时出台了“联建”政策，即合法拥有宅基地使用权的农户，与有意的社会投资方缔约，在确保先为灾损农户修建住房的前提下，允许投资方在集体建设用地上，从事符合规划的投资、建设和经营活动，并获得颁证确权。

“联建”政策大大推动了成都灾后重建。据不完全统计，成都四个重灾县市区共有联建项目1500余项，涉及农户3000余户，流转建

设用地1000多亩，引入社会资金量高达数十亿元。仅在最早试行联建政策的都江堰市大观镇茶坪村，联建项目引入的社会资金就超过1亿元。联建引入的社会资金大大缓解了灾后重建的压力，也改善了农村的居住环境，还通过集体建设用地的经营性流转，为乡村旅游产业的长远发展奠定了基础，开拓了一条农户与社会资本相结合建设灾后新农村的通道。

事实上，农村集体建设用地自发流转是普遍存在的。对此，简单粗暴的否认和强行禁止，除了搭上政府的威信，不可能收到普遍的效果。

成都的做法是在坚持耕地保护和用途管制、保障农户自住需要的基本前提下，承认农村集体建设用地的流转权利，鼓励城乡居民联合建设、共同发展。这种积极稳健、尊重基层实践和经济逻辑的做法值得肯定。它不仅体现了“堵不如疏”的智慧，而且也抑制了屡禁不止的违规行为。

成都联建政策积累的经验，对于解决全国不少地方存在的类似问题，具有借鉴意义。

北京大学国家发展研究院综合课题组/文

首创集体建设

用地“招、拍、挂”

更加直接的集体建设用地流转方式，是在市场上公开出让集体建设用地

2008年10月，成都锦江区用出让国有土地的方式，挂牌出让两宗集体建设用地。这两宗使用期40年的商用土地，以每亩80万元价格，由一家民营公司竞得，并获颁“集体建设用地使用权证”。

这是自1987年中国法律允许国有土地使用权“招、拍、挂”以来，首次经由公开竞价实现的集体建设用地转让。此后，锦江又进行了数次集体建设用地直接出让，价格也从每亩80万元增加到130万元、160万元，直到突破200万元。

锦江区集体建设用地的出让方是“农锦集体资产经营管理有限公司”，该公司由多个拥有土地的集体经济组织合股组成。这样，农民及村组就以农锦公司股东的身份，按公司章程规定，分享土地出让收益。“锦江模式”便于规模化集中建设用地，实现土地级差收益最大化，同时使收益分配相对均衡，更易为农民接受。

成都锦江区公开出让的集体土地，尚不具备抵押融资等权能，其价格仍然低于周围同类国有土地地价的30％-50％。随后，成都市拟定方案，让进入市场的集体建设用地获得抵押功能。

最近，央行和银监会发布通知，允许农村经营性财产进行抵押的试验。这就向集体土地和国有土地的“同地同权”，又前进了一步。

成都的农户和村组集体经济组织，已逐步成为主动、平等的出让方，而不再被动接受国家征地。这是 “锦江模式”最有价值的历史意义。

搭建土地交易平台

为逐步实现集体土地和国有土地在转让权方面的“同地同权”创造条件

为了保障集体建设用地在更大范围内规范流转，成都市搭建了统一的农村产权交易平台。2008年10月13日，成都农村产权交易所依托原成都联合产权交易所成立，成为全国首家农村产权综合性市场平台。

2010年7月7日，成都市国土资源局、市房管局、市林业园林局、市农委下属机构分别按50％、25％、12.5％和12.5％的比例出资，按有限责任公司法律架构，成立了成都农村产权交易所（对外挂牌“成都农村产权交易所”）。

成都借助产权交易所，进一步探索和发展土地指标的市场化交易。上文提到，成都在执行挂钩政策时扩大了交易半径，也鼓励农户和农民集体成为项目申报主体。但是，在确定指标出让与受让主体以及定价等方面,以行政力量配置土地指标资源的主导方式仍未改变。

在全域国土综合整治的背景下，农户搬迁补偿、社会资本进入、指标落地利用等各方利益的平衡，需要更灵活、便利的交易和定价机制。

为此，成都农村产权交易所搭建了土地指标交易平台，其思路是：把挂钩涉及的拆旧、建新两阶段分开处理，取消对指标出让方和受让方的事先行政配对，将拆旧产生的用地权利高度抽象为标准的土地指标，通过“招、拍、挂”公开竞价，由市场机制来决定指标价格，以此吸引社会资本参与国土综合整治。

在此过程中，政府主管部门逐步退出土地整治运作，转变为向土地整治和指标交易提供公共服务。

上述思路得到了社会各方的积极响应。截至目前，成都通过市场交易平台，共流转26216.8亩建设用地指标和10000亩耕地占补平衡指标，成交金额总计40.2895亿元。

2010年8月12日，成都农村产权交易所还以土地整治项目预计可节约的土地指标为投资标的，举办了“蒲江县农村土地综合整治项目挂牌融资交易会”，为49109.1亩的农村土地整治项目融得投资1.246亿元，所节约的土地指标则用于城市发展所需的建设用地。通过建立规范可靠的交易平台，成都土地资源配置的市场机制正逐步形成。

概括起来，成都经验的要点在于，逐步松动征地制度，收缩以行政方式配置土地资源的范围，转而强化市场在资源配置中的作用，从而探索出一条集体建设用地入市流转的可行路径。

成都土地制度改革的经验也表明，从增加现存征地制度的弹性入手，逐步提高农民分享城市化收益，扩大集体建设用地直接入市，可以稳步实现十七届三中全会提出的土地制度改革战略，在推进城市化与保护农民利益之间找到现实的平衡点。■

参加写作的课题组成员包括：周其仁、李力行、徐建国、徐建炜、谭力、易声宇、王子、林念、程琛、韩思怡、尹建红等。邢亦青、赵琼、路乾、黄跃、张敏等参与了调研和报告修订