成都经验 北大课题组

北京大学国家发展研究院综合课题组/文 下篇

土地制度改革的成都实践

成都土地制度改革的经验不单是农村土地管理制度的创新，而且在“逐步缩小征地范围”、“允许农民依法通过多种方式参与开发经营”，以及“逐步建立城乡统一的建设用地市场”等多方面都有重要突破。

土改路线图

在确权基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源市场化配置，促进城市化

自2003年实施 “三个集中”战略以来，成都通过实施农地整理，大力实施城乡建设用地增减挂钩政策，盘活农村闲置的建设用地，优化资源的空间配置，为城市提供了土地占补平衡指标，也使农村更多分享了城市化带来的土地收益。2007年以后，成都成为全国统筹城乡综合配套改革试验区后，更系统地改革征地制度、加快集体土地流转，形成了一条变革土地制度的成都路径。

概括地说，成都的试验展示了一幅土地制度改革的路线图：在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源的市场化配置，促进城市化。

这场改革实践需要调动各方的积极性：农民及其集体积极开展土地综合整治；城市则把更多的土地收益返回新农村建设；政府则提供城乡全域规划、确权和其他公共服务，形成政府、城市、农民和农村之间良性互动的新局面。

挂钩与转型

扩大增减挂钩半径，可以实现更高的土地级差收益，增大以城补乡的资金量，而为推进这项综合性很强的政策，成都也加快了向服务型政府的转变

为缓解城市建设用地紧张、减少农村建设用地闲置，国土资源部于2004年出台了“城乡建设用地增减挂钩”政策，鼓励地方把农村利用不充分的建设用地复垦为耕地，再把由此产生的建设用地指标用于城镇建设。由于贯彻得力，成都成为国土部批准的全国首批土地挂钩项目试点地区之一。

此后，成都进一步将挂钩项目与旨在实现耕地占补平衡的土地整理项目整合起来，在全域范围开展国土综合整治，使建设用地的置换在城乡统筹发展中发挥更大的作用。

截至目前，成都已完成挂钩项目35个，正在实施120个，累计投入达200亿元，新建居民聚居点536个，促进6.8万户、21.7万人集中居住。其中，挂钩项目还为汶川地震的灾后重建筹集了88亿元资金，大大加快了灾后重建的进度。

值得一提的是，成都在实施建设用地增减挂钩项目时，逐步扩大挂钩半径，从最初限于一个行政村的范围，逐步扩展为跨村、跨镇乃至跨县的建设用地置换。挂钩指标的置换价格也从最初的每亩7万元，逐步上升到10万元、15万元，最高达到近30万元。

经验表明，扩大挂钩半径可以实现在耕地总量不减少、建设用地总量不增加的前提下，实现更高的土地级差收益，增大以城补乡的资金量，提高农村新区建设与农户安置水平，特别是提供较高标准的农村社会保障。同时，帮助农村和农民以更高的比例、更多样的选择来分享城市化带来的土地增值收益。

虽然增减挂钩是一项国土政策，但其实际的贯彻与实施，却涉及农村拆旧、建新两类社区的重建，以及城乡关系的多方面调整，因而具有广泛的经济、社会内容。这样综合性很强的政策，不可能靠单部门推进，更不能由多个政府职能部门在权责不明晰、协同性薄弱的情况下切实推进。

成都的做法是在城乡统筹实践中加快向服务型政府的转变。

2008年，成都市专门成立了“成都市委统筹城乡工作委员会”，代表市委市政府协调整合国土、农业、建设和规划等相关部门的工作。这为政府各部门在城乡统筹实践中明晰分工、确立权责、加强协同服务，提供了保障。

不仅如此，成都还逐步以农户和农民集体取代基层政府和部门作为项目申报和实施的主体，在规划先行的基础上，通过公开招标,引入社会资金进行项目运作，由农民和社会投资方自主协商确定各方权益分配。

政府从挂钩项目的直接组织者，逐步转向监管者和服务者，提供立项审批、工程验收、质量监管以及纠纷协调等服务。这更好地保障了农民和社会资金各方利益，也使政府从财政垫支、项目运作等事务中抽身，专注于提供市场运作所需的配套服务。

成都的经验说明，土地制度的变革并不是单一的经济改革。它涉及政府在城乡统筹中地位和角色的根本性变化，涉及政府从直接控制资源、亲自实施项目的“投资公司式的政府”，转向承担规划、第三方监管等公共功能的服务型政府。

这势必牵动利益的调整、权力的重新分配，以及机构、职能和官员作风的转变，因而不仅仅是经济体制的改革，也具有行政体制和政治体制改革的深刻内涵。

再看“成都经验”(3)

时间：2011-01-06 11:24来源：财经 点击：246次

蛟龙模式 为集体土地上的工业园区提供地方性的合法承认 根据中国现行土地制度，凡涉及农地转为城市建设用地的，须由政府先把集体土地征为国有，完成一级开发后，再按用地类型以招标、拍卖、挂牌等方式，一次性出让

“蛟龙模式”

为集体土地上的工业园区提供地方性的合法承认

根据中国现行土地制度，凡涉及农地转为城市建设用地的，须由政府先把集体土地征为国有，完成一级开发后，再按用地类型以招标、拍卖、挂牌等方式，一次性出让较长年期的使用权。相应地，用地方也需要一次性付清地价款。这对于资金紧张的中小企业构成了极难跨越的发展门槛。而对于被占地的农民而言，也难以分享未来的土地增值。

成都蛟龙工业港的做法是：在农村集体建设用地的基础上，筹资建造厂房提供给中小企业。这种直接利用集体建设用地的模式，降低了中小企业用地的门槛。截至2008年，总占地5平方公里的蛟龙工业港，已发展为500家中小 企业入驻、带动就业10万人、年创造GDP过10亿元、缴税1.5亿元以上的大型民营工业园区。

在“蛟龙模式”中，工业园区与农户和村组的土地关系，与政府征地模式截然不同。第一，保持土地性质不变，不改变农民土地的集体所有制；第二，当地农民可以永久分享工业化带来的土地收益增加，按变动的市场租金提高农民收益。当地农户虽然不再自己使用土地，但有长期分享土地转让收益的保障，等于为当地农民保留了土地发展权。