成都经验 北大课题组

再看“成都经验”

时间：2011-01-06 11:24来源：财经 点击：248次

2007年6月，经国家发改委批准，成都市成为全国城乡统筹综合改革配套试验区。

两年后的2009年5月，国务院批复了《成都统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，明确要求：国务院有关部门要按照职责分工，积极支持在成都市开展有关专项改革，先行试验一些重大的改革开放措施，特别是拟推出的与统筹城乡发展主题相关的改革事项，要优先放在成都市等改革试验区先行先试。

三年以来，成都市先行先试的城乡统筹改革经验，在全国范围得到的高度关注，引发中央和地方政府有关部门、媒体、政策和学术研究机构以及公众从不同角度的观察、思考和讨论。

在总结成都经验的时候，以什么样的方法论来看待成都的改革经验，具有特别的意义。正确的方法论原则，有助于全面认识并恰当总结成都经验，同时加深对城乡统筹改革规律的认识。 上篇

农村产权制度新一轮改革

上世纪80年代以来，在“实践是检验真理的唯一标准”思想路线的指引下，中国完成了农村产权制度的一次重大变革，重新界定了集体土地的农户使用权和经营权，承认并保障农户长期使用和经营集体土地的正当权利，确立了以家庭联产承包为核心的经济体制。

实践证明，家庭联产承包制适合中国生产力发展的要求，对普遍摆脱农村的贫困、扎实解决农民温饱问题，做出了巨大的历史性贡献。

近年来，城市化的加速为农村发展提供了新的机遇，也对农村经济制度提出了新的要求。

城市化是人口、劳动力、土地和其他资源在空间上大规模流动、积聚和集中，因此，以“清晰的使用权和经营权”为重点的农村产权制度，有必要适时发展为以 “有保障的转让权”为重点的更加完备的产权制度。

在农户经营权的基础上，加上“有保障的转让权”，就为中国城市化的加速，提供了可靠的微观制度基础。

改革纲领：“还权赋能”

这场改革的出发点，是切实保障城市化加速的农业基础、耕地资源和农户权益，并以此为前提确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。

2003年，在借鉴上海、江苏等东部省市经验的基础上，成都市提出了以“三个集中”推进城乡一体化的建设思路。这就是，在贯彻国家宏观政策和发挥市场机制作用的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，推进工业向园区集中，农地向适度规模经营集中，农民向城镇和新农村居住区集中。

“三个集中”所面对的新问题、新矛盾，是在城市化进程已经提速、但以资源转让权为基础的农村新产权制度尚未确立的条件下产生的。

其中最为突出的，是人口和资源的流动、积聚和集中，一方面带来中心城区土地稀缺程度的提升，有限的土地供给日益成为工业化、

城市化发展的瓶颈；另一方面，农村地区大量占用的建设用地，却没有得到合理充分的利用。

经过几年实践，在大量调查研究的基础上，成都市委于2008年初下达了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，决定启动农村地区新一轮的产权改革。

这场改革的出发点，是厘清城市化加速的边界条件，也就是切实保障城市化加速的农业基础、耕地资源和农户权益，并以此为前提，确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。

参照城镇居民在市场经济框架下已获得的合法转让权，成都明确新一轮农村产改的纲领是“还权赋能”，即不但要把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权，也还给农民，赋予农村产权以更为全面和多样的内涵。

北京大学国家发展研究院综合课题组/文

耕保基金

它改变了过去要求农民为全局利益承担耕地保护义务，却不对他们减少当下收入的机会提供任何补偿的做法

现行土地用途管制面临的一个挑战，是相对于城镇建设用地市价的急剧上升，耕地带给农民的收益比较微薄。可是，如果听任工业化、城市化大量占用耕地，又可能对长远的资源布局造成无可挽回的负面影响。

为了保障城乡一体化的顺利进行，成都率先于全国建立由市县财力支持的耕地保护基金（下称耕保基金）制度，动员农民保护耕地，为城市化和农村资源的大规模流转，设立一道保护耕地的“防火墙”。

2008年1月，成都市出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，决定设立耕保基金，为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴。

耕保基金由市、县两级按 50％比例共同筹集，专项用于实际承担耕地保护义务的农户的养老。资金主要来自市县两级政府的部分土地出让收益、新增建设用地土地有偿使用费和耕地占用税，不足部分由市县两级财政兜底。

耕保金的发放，按基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元的标准进行，实行分类保护与补贴。

这种“城市反哺农村”的分享机制，实现了城市土地收益在城乡和不同区（市）县间的统筹使用。

目前，成都市每年的耕保基金总额为28亿元。经过两年多的努力，已在242个乡镇开展了耕保基金的发放工作，向区（市）县下拨资金19.4亿元，其中发放到户14.6亿元，覆盖耕地400余万亩，涉及农户140多万户。

成都的实践表明，耕保基金不但保护了耕地，还开启了建立农村社保体系的大门。以财政性的耕保基金为依托，为农民购买养老保险，实际上就是为农村社会保障体系缴入第一笔“保费”。持续下去，必将产生深远的影响。

全面确权

成都摸索出一套切实可行的农村产权确立程序。其中最为重要的，就是找到村民自治的具体形式

发放耕保基金，首先需要确认农地的类型，如耕地、基本农田等，还要分清这些农地的位置、面积和实际承担保护责任的农户。这就要求对农用地的权利关系展开全面调查。