嘉兴统筹城乡改革发展的创新实践

嘉兴统筹城乡改革发展的创新实践

作者：徐勇

引 言

▲城乡关系是社会生产力发展和社会大分工的产物，自城市产生后，城乡关系便随之产生。 ▲就我国而言，经济社会发展还处于社会主义初级阶段这个特定的历史阶段，也决定了城乡分离，差别固化的城乡二元结构还将长期存在；厚城薄乡、重工轻农、城堡经济（城市自成体系，门类齐全，自我服务）等现象仍将存在。

▲各国实践、各地探索的经验，多数专家学者较普遍认同的，改善城乡关系的路径为：“通过制度创新和政策支持，促进城乡之间要素的合理流动和优化配置，实现城乡一体化”。

▲城乡一体化并不等于城乡一样化。一体化的特征是：通过城乡公共资源均衡配置、城乡生产要素自由流动来促进城乡经济社会的融合发展和城乡二元差距的逐步缩小，实现“城乡二元结构”向“现代社会结构”转型，进而实现城乡经济社会全面、协调、可持续发展一一科学发展。 一、嘉兴统筹城乡改革发展的主要特点（历程、主题、举措、成效） （一）起步较早、一以贯之。

嘉兴正确把握了自身特点、发展规律和区域均衡发展的现实基础，坚持科学发展观，高度重视解决“三农”问题和统筹城乡发展工作，创造性地贯彻落实中央和省委的决策部署，大力实施城乡一体化战略，较早对统筹城乡发展、推进城乡一体化进行了积极而宝贵的实践与探索，取得显著成效，初步走出了一条具有嘉兴特色的统筹城乡发展之路。

1、早期探索阶段（1998年- 2002年，五年）。1998年10月6日，江泽民同志在嘉兴考察农业和农村工作时指出“沿海发达地区要高度重视农业和农村工作，继续深化农村改革，加快发展农业生产力，争取率先基本实现农业现代化”。为了贯彻这一指示精神，全市上下对提前基本实现农业和农村现代化进行了积极探索与实践。1999年市委、市政府制定出台《嘉兴市农业和农村现代化规划》，2000年制定实施《关于推进“五个一工程”的实施意见》，提出用三年时间，每个县（市、区）高起点、高标准、高水平地建好一个中心镇、一个示范村、一个特色工业城、一个现代农业园区、一条现代农业产业带，通过以点带面、典型示范，有力推动了整个面上的农业和农村现代化建设。

2、全面实施阶段（2003年- 2007年，五年）。党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”的重大战略决策后，嘉兴在2003年召开的市第五次党代会上确立了城乡一体化发展战略，统筹城乡发展逐步进入全面推进的新阶段。市委、市政府立足当时统筹城乡发展的基础，在全省率先制定实施《嘉兴市城乡一体化发展规划纲要》，整体推进城乡空间布局、基础设施建设、产业发展、劳动就业与社会保障、社会发展和生态环境建设与保护“六个一体化”．

3、纵深推进阶段（2008年- 2012年，五年）。为贯彻落实党的十七大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的要求，市委、市政府制定出台了《嘉兴市打造城乡一体化先行地行动纲领》，全面实施城乡空间布局、产业发展、基础设施、公共服务、社会保障、生态环境、组织保障等七个推进体系建设。2008年4月，浙江省委、省政府站在战略和全局的高度，设立三大省级综合配套改革试点区，在嘉兴开展全省统筹城乡综合配套改革试点。2008年7月，省委召开常委会专题研究嘉兴工作，要求我市加快推进城乡和区域统筹发展，重点抓好新一轮城乡综合配套改革试点，促进城乡资源优化配置、要素自由流动、经济互促共进、社会和谐共融。按照省委、省政府的部署要求，及时制定实施了《嘉兴市开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见》等文件，创新开展以“两分两换”优化土地使用制度为核心的“十改联动”，同步推进现代新市镇和城乡一体新社区的“两新”工程建设，努力把嘉兴建设成为带动作用强、统筹水平高、体制机制活的统筹城乡发展先行区。

到2012年后，按照《嘉兴市城乡一体化发展规划纲要》，还可以分二个阶段，即： 4、深化提升阶段（2013年- 2015年，三年） 5、基本实现阶段（2016年- 2020年，五年）

（二）整体性强、综合配套。 注重改革的系统性、综合性和配套性： 1、改革主题：“十改联动”

按照先行先试、率先突破的要求，全面实施开展了以优化土地使用制度改革为核心的“十大改革”。 ①微观层面五个：土地使用制度、统筹城乡就业、社会保障制度、户籍制度、居住证制度；

②宏观层面五个：涉农工作管理体制、村镇建设管理体制、农村金融体制、公共服务均等化体制、规划管理体制。

③目标：率先建立较为科学合理的城乡规划体系、基本配套完善的基础设施体系、互动融合的产业发展体系、城乡相对平等充分的就业促进体系、全面覆盖的社会保障制度体系、比较公平均衡的社会事业发展体系、城乡统筹的资源节约和生态保护体系。 2、改革机制：“两分两换”

①基本前提：坚持三不变，即农村集体土地所有权性质不变、农用地的用途不变、农用地的质与量不变。

②总体要求：土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障。

③基本原则：一是坚持以人为本，保障农民权益；二是坚持依法办事，积极稳妥推进；三是坚持科学规划，节约集约发展；四是坚持保护耕地，确保粮食安全。

④主要内容：将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。 ⑤基本目标：农业生产经营集约、农村人口要素集聚，提高农民生活水平和生活质量。 也就是，加快推动传统农业向都市型现代农业转型，传统村落向城乡一体新社区转型，传 统农民向现代农民转型，全面提高统筹城乡发展的质量和水平。

⑥“两分两换”的价值：“两分两换”换出了农业转型新机遇，换出了农村建设新面貌，换出了城乡发展新空间，换出了农民增收新机制。总之， “两分两换”有效地促进了农业经营规模化、土地利用节约化、农民生活市民化、农村居住社区化、农民收入多元化。 3、改革载体：“两新工程”

指以政府可承受、农民可接受、发展可持续为原则，以打造现代化网络型田园城市为目标，大力推进现代新市镇和城乡一体新社区建设，加快新型工业化、新型城市化和农业现代化步伐，促进全市区域经济社会持续健康发展。

①做大做强新市镇。按照把新市镇建设成为布局合理、规模适当、经济繁荣、生活富裕、环境优美、特色鲜明、具有较强集聚能力和带动作用的现代化小城市的要求，全面提升40个左右的新市镇建设水平。 ②做精做优新社区。先行基本建成100个布局合理、设施配套、环境优美、生活舒适、文明和谐、具有浓郁现代气息和江南水乡特色的示范性城乡一体新社区。 （三）因地制宜、重点突出。

1、在推进机制和模式上．紧密结合嘉兴实际，把握了自身特点、发展规律和区域均衡发展的现实基础，做到因地制宜。 ①较好的现实基础：

一是优越的区位条件。嘉兴市位于杭嘉湖平原，是上海经济圈、杭州经济圈和环太湖经济圈三圈的交汇口，区位优势得天独厚。

二是深厚的文化底蕴。民风秉承吴越遗俗，纯正、秀慧是根本特征，温厚勤劳、秀慧工巧、崇文好学、进取求新。

三是扎实的经济基础。在中国城市综合竞争力（2008年）排名中位居第37位。所辖五县（市）全部进入全国百强县前列，三分之二的镇进入全国千强镇行列。

四是均衡的区域发展。嘉兴市各县（市）发展相对均衡，区域间发展协调，成为嘉兴推进城乡一体化最重要的基础条件。嘉兴城乡居民收入比小于2：1。

②特殊的“三农”背景：

一是全市农业占国民经济的比重已降至5%，8010以上的农村劳动力实现了从第一产业向第二、三产业转移就业，全市只有5.8%的农民完全依赖于、从事于农业，“农民二代不再是农民”、“老人农业现象”日益显现。

二是城市化水平仅为500%左右，严重滞后于工业化。

三是农民还散居在850多个行政村、17000多个自然村，“松、散、脏、乱、差”现象突出，新农村建设、农村道路、供水、供电等基础设施建设和公共服务配套等成本较高。

四是由于散居，占用了大量的土地资源（全市农村宅基地、闲置地面积达60万亩、“通村达户”道路面积达40万亩）。

五是农业小规模兼业经营、分散经营，比较效益不高，产出率低。

这些严重影响了嘉兴现代农业发展、农村新社区建设以及工业化、城市化的进程，已成为制约城乡一体化的突出瓶颈。

2、在改革重点上，突出了优化土地使用制度改革。创新了“两分两换”机制，以“两分两换”推动土地使用制度改革，带动其他各项配套改革（一改带九改，九改促一改）。具体可归纳为四个方面： (1)推进农村产权制度改革，切实提高农村土地使用效率。

①创新农村土地使用权制度。确定15个试点镇（街道）开展“两分两换”试点。在全省率先开展土地经营权抵押贷款。

②推进农村土地节约集约使用。

③全面推进农村集体资产产权制度改革。推进农村集体经济组织土地资产和非土地资产相分离、农村居民社会成员和经济成员身份相分离。到2010年底，全市共完成247个村经济合作社的股份制改革。在全省率先建立农村产权交易中心。

(2)推进城乡基本公共服务均等化体制改革，进一步缩小城乡差距。

①全面完善城乡一体的就业创业政策和服务体系。完善统筹城乡就业创业制度政策，建立了城乡和本外地劳动者平等就业机制。被列为联合国统筹城乡就业试点城市。

②推进城乡教育均衡发展。结合“1+X”村镇布局规划优化城乡各类教育布局，完善市域统筹下的“以县为主”管理体制。全省率先实行城乡教师编制一体化。目前，已经实现了城乡基础教育普及程度、办学条件、教师待遇基本一致，城乡教师的文化、业务水平大致相当，城乡同类学校教育教学质量基本接近。 ③健全城乡一体公共文化服务体系。创新公共文化服务模式，公共图书馆乡镇分馆建设“嘉兴模式”和新华书店“农村小连锁”，分别得到文化部和新闻出版总署肯定并在全国推广。

④建立全面覆盖城乡居民的社会保障体系和管理运行机制。成为全国首个实现社会养老保险全覆盖的地级市。实现城乡居民和外来人口医疗保障全覆盖，基本实现与城镇职工基本医疗保险体系接轨。启动“3+X”县镇村医疗卫生资源统筹配置改革试点工作。

(3)推进城乡管理体制改革，加快实现城乡体制接轨。

①实现城乡规划一体化。成立市域规划专业委员会，建立“统分结合”的规划管理体制。统筹安排镇域的资源、人口、产业和公共服务设施布局，全域编制“1+X”村镇布局规划，将全市858个行政村17000多个自然村，规划集聚到了47个新市镇和287个城乡一体新社区。

②优化新市镇发展模式。按照“权力下放、超收分成、规费全留、干部配强”原则，推进强镇扩权。创新发展模式，建立了特色功能区和市镇合一的规划开发体制。

③深化户籍制度改革。实行城乡统一的户口登记和迁移制度，附加在户籍制度之上的相关社会公共政策逐步按居民有无承包地配套衔接。全面推行统筹兼顾新居民利益的居住证制度，成为全国49个创新流动人口服务管理体制试点城市之一。

④创新农村社会管理新模式。科学设置组织架构，推进居民自治，科学搭建公共服务平台，拓展社区综合服务中心功能，建立健全各项规章制度。

⑤建立和完善生态补偿机制。全国率先建立起完整的排污权交易体系。试点开展农村面源排污权交易。

创新城乡生态环境保护监管新机制，开创了环保公众参与的“嘉兴模式”。 (4)推进“三农”管理服务体制改革，促进农业生产方式转变。

①改革涉农工作管理体制。整合力量和资源，实行市农办与市农经局合署办公。创新发展“新仓经验”，融农民专业合作、供销合作、信用合作于一体，创新农村经济的组织形式、经营形式、发展形式和竞争形式，率先在全省组建了市农村合作经济组织联合会（简称农合联）。

②创新现代农业发展平台。从2010年起，启动现代农业“五个一百”示范工程建设。平湖市已被认定为国家级现代农业示范区。

③创新现代农业社会化服务机制。与浙江大学开展共推统筹城乡发展试点合作，推进农科教产学研一体化改革，探索形成新型农业科技推广体系。实施“五个一批”农村人才培育工程。加快农产品流通体系和农产品市场体系建设。积极探索全程托管、统防统治等农业社会化服务新模式。 ④创新金融服务“三农”体制机制。 （四）政府主导、联动推进。

1、上下联动。市、县、镇、村到老百姓，统一思想，谋求共识是关键，以人为本，惠民利民；依法有偿自愿；政府可承受、群众可接受、发展可持续。同时把握改革时机。

2、部门联动。健全机制，形成合力。建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制，形成了推进改革发展的工作合力。建立领导联系、专项督查、情况和进度报送、工作点评等制度，协调解决工作中出现的各种矛盾和问题，确保了改革平稳有序推进。

3、点面联动。搞好试点，先行探索；积累经验，扩面联动；各试点镇（街道）都组建了新农村建设投资开发公司，作为实施主体和融资平台。

4、政策联动。集思广益，政策配套，形成了1+N政策体系。 5、区域联动。七个县（市、区）同步实施，同步推进。 二、嘉兴深化统筹城乡综合改革的重点内容 （一）对新情况、新问题的把握。

一是嘉兴已经进入了加快农民转移、加速新型城市化进程的阶段，必须对涉及农民根本利益的户籍制度、社会保障制度、土地使用制度改革等加大探索创新的力度。

二是现代农业发展对土地的规模化经营提出了新要求，需要在稳定农村基本经营制度前提下，创新农村经营制度、加快土地流转速度。

三是农民收入已经从单纯的务农收入转变为以非农收入为主，要保持农民收入的持续稳定增长，必须进一步拓展农民增收渠道特别是要增加农民的财产性收入。

四是深入推进统筹城乡发展关键在于城乡资源的优化配置、要素的自由流动，必须对农村产权交易、农村集体土地使用等进行进一步的改革创新。

五是随着农民跨村、跨镇搬迁集聚以及大量农民的进城、进镇务工经商，已经带来了农村社会结构的变化，必须深入研究农民经济身份和社会身份分离等问题，创新建立农村社会管理新模式。

六是推进改革在思想认识、法律政策、工作衔接等层面的压力和制约仍然较大；在土地使用、资金筹集等层面的瓶颈制约会越来越重。 （二）对新形势、新任务的把握。

十多年创新实践为深化提升统筹城乡改革发展提供了丰富的经验，打下了非常扎实的基础。从中央到地方高度重视“三农”工作和统筹城乡发展工作，为深化提升统筹城乡改革发展创造了优良的实践环境。嘉兴为全省统筹城乡综合配套改革的试点市，又在积极争创国家农村改革试验区，为 深化提升统筹城乡改革发展提供了强大动力。 （三）2011年深化改革的重点。

按照工业化、城镇化和农业现代化“三化”同步推进的要求，深化四大机制改革创新： 1、城乡一体化的资源要素配置机制；

2、生态都市型现代农业发展机制； 3、基本公共服务均等化机制； 4、农村社会管理和服务机制。 三、探讨与建议 1、盆景与花园问题； 2、中医与西医问题； 3、城市与农村问题。 结 语

▲深入推进统筹城乡综合配套改革是全面贯彻落实科学发展观，按照“三化同步”的 要求，促进城乡经济社会转型升级、加快城乡一体化进程的切入点和着力点，必须深化 认识，坚定不移。

▲统筹城乡发展是一个长期的、系统的、复杂的过程，必须坚持科学发展观，坚持 以人为本，坚持群众可接受、政府可承受、发展可持续的原则，因地制宜，积极稳妥、统 筹兼顾、开拓创新。

▲改革是一场革命，不可能一帆风顺，也不可能一触而就。全社会一定要形成支持 改革，投身改革，推进改革，宽容改革，保护改革的良好氛围。