中国社区服务发展的现实需求和政策导向(精)

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中国社区服务发展的现实需求和政策导向 自改革开放近 30年来,我国社区服务从无到有,从最 初的街道居委会办的便民利民服务项目,到目前社区服务在 向社会生活的广泛领域延伸,在内容、手段、机制和质量上 都有了很大的提升。但是,就社区服务范围而言,我们的目 前的范围还很狭窄,如在社区内,对老人年的照顾、对精神 病人、残疾人和儿童的照顾还处在探索阶段;另外,我们的 对社区照顾的认识水平和专业化管理水平处在很初级或者 茫然的阶段。什么是社区服务?社区服务在现代社会中承担 什么功能?这些基本问题不解决,就会阻碍中国社会服务的 发展。 因此, 对社区服务, 特别是社区照顾服务的发展历史、 基本理论、体制机制、方法技术等,作进一步的研究和讨论 很有必要。

我们转而反思我们自己的社区服务的发展,我们为什么 要谈加强发展中国的社区服务,特别是社会照顾事业?我们 如何发展中国的社区服务?

(一现实需求

1、 弱势群体的迫切需要

目前, 我国有 5亿多人生活在城镇社区, 其中包括了 4400万 65岁以上的老年人,2600万已经移交社区管理的企业退

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休职工, 200万城市贫困人口和 1400万下岗失业工人。 农村 绝对贫困和低收入人口 6500多万,残疾人口 8200多万,孤 儿 57.3万 。随着城镇化的不断推进,越来越多的农民将变 成城镇社区居民;随着企业改革的不断推进,越来越多的退 休职工将移交社区管理;随着人口老龄化、家庭小型化的加 剧,城镇社区需要承担的社会管理事务和服务项目越来越 多。同时,在广大的农村社区服务几乎是空白,社会保障业 刚刚起步。一方面是社区服务的需求增长,另一方面是我国 服务业尤其是社区服务业的发展滞后,许多残疾人、孤儿等 等,得不到应有的服务。如全国需要进入福利机构寄养的残 疾人有 601万人,而残疾人服务机构的容量只有 3.4万人, 仅为需求的

0.6%。全国需要由国家抚养的孤儿童 428万人, 而各类福利机构能够提供的床位只有 3.15万张,仅是需求 总量的 0.7%。

2、 中国城市化发展的需要

我国城市化水平已从 1978年的 17.9%提高到 2006年的 43%。世界城市发展的经验表明,城市化进程可分为起步、 加速和成熟三个阶段,其中 30%到 70%的增长过程是城市化 的加速阶段。目前,我国的城市化水平为 40%左右,正处于 加速发展阶段,但仍然比世界城市化平均水平低约 10个百 分点,比发达国家低 20个百分点左右,按照我国全面建设

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小康社会的目标, 城市化水平必须提高提高 1个百分点左右。 城市化与服务业是相互依存、相互促进的关系:城市化为服 务业的发展提供需求和创造的条件,社会服务业的发展提升 了城市化的速度和城市先代化的水平。我们要抓住我国城市 化的机遇,发展第三产业,增强城市的服务功能。

3、 养老服务事业的需要

观察北欧和英国的社会服务,我们不难发现为老年人服 务是其主要服务内容之一。目前,中国 60岁以上的老年人 口达到了 1.44亿,65岁以上人口超过 1亿,分别占总人口 的 11.03%和 7.69%。在今后较长时期内,我国 60岁以上人 口还将继续以年均约 3.2%的速度增长。 据预测, 到 2020年, 老年人口将达到 2.4亿,占总人口的 16%以上;2050年,老 年人口将超过 4亿,约占总人口的 25%。35年前,中国儿童 人口与老年人的比例是 6:1, 而往后的 35年, 这个比例将颠 倒过来,老年人口将是儿童人口的两倍 。

但是,与西方国家和一些发展中国家相比,中国社区养 老服务事业都存在显著的差距。据民政部社会福利和社会事 务司 1999年的统计,全国 1.26亿老人中大约有 1400万老 年人要求进入福利机构养老,占老年人的 11%强。但是各种 福利机构能

够提供给老人的床位不足 100万张 。 在北欧, 19%的老人享有国家提供的社会服务,在英国接受政府和私人服

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务机构提供护理帮助的 65岁以上的老人的比例为 15%, 加上 享受其他种类社会服务, 老人享有社会服务的比例高达 26%。 相比之下,中国老年人对社区服务需求的满足程度还相当低 下,社区服务拥有十分广阔的发展空间。

4、 农村大量的剩余劳力的转移和失业问题的解决 大量的剩余农村劳动人口,表明农民工需要向城市转 移。经济学家论证,到 2020年,我国的人均收入是 3000美 元,农村的收入水平要达到这个标准,农村人口在总人口的 比重必须从现在的 62.3%降低到 45%左右,到 2020年我国人 口大约是 15亿, 农村人口的 45%即为 6.8亿。 目前我国农村 人口为 8.8亿,也就是说在未来的十多年里转移出 2亿的农 村人口到城市人口 。

但是,另一方面,我国现在城市失业率已经超过了警戒 线。西方失业率的发生得很晚,在 90年代产生。在 60年代 的高速发展时期,失业率非常低。在西欧和日本仅仅是 3%, 甚至在美国也不会高于 5%。 而中国不同, 在高速发展经济的 同时,失业率很高。据世界银行等机构的调查,我国失业率 为 8%,官方公布的数字是 4%。另外,我国每年新增 1000万 劳动力, 300多万大中专毕业生, 还有 2200多万城市贫困人 口需要国家提供最低保障。

在如此失业率的基础上,加上日益增长的农民工和劳动 邮编:310002 www.1949.gov.cn

力,城市如何消化这么多人口?一边是就业人口的增加,一 边是大量失业人口的存在。无疑,社会照顾服务事业将成为 这些劳动力的主要溶解点。

5、 经济发展战略的需要

社会服务事业属于第三产业的领域。我国目前和世界中 等收入国家相比,第三产业所占的比重很小。从 2003年的 存量数据来看,中国劳动者在一、二、三次产业就业的比例 为 49.1:21.6:29.3。根据有关统计,世界中等收入国家三大 产业的平均比例为 10:38:52。

我国经济发展中的一些深层次问题并没有从根本上得 到解决,尤其是调整优化产业结构的紧迫性显得更加突出。 2004年,我国第三产业增加值占 GDP 的比重比 2003年下降 达 1.4个百分点,我国三大产业(一、二、三次产业增加 值的比例从 2003年的 14.6∶ 52.3∶ 33.2变为 15.2∶ 53∶ 31.8,三次产业比例呈现出与国际产业结构总体变化趋势不 相一致的变动情况,产业发展之间的不协调问题亟需引起进 一步的关注。三产在经济总量中所占比重继续下降主要是三 产增长相对缓慢造成的。据经济学家的观点,按照世界银行 公布的资料, 2003年第三产业增加值不到世界平均水平的一 半,大大低于高收入国家水平,也明显低于中低收入国家的 平均水平。在全部大国中,我国第三产业增加值比重位列倒

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数第二;质量不高,传统服务业比重过大,批发零售贸易餐 饮业与交通运输仓储邮电通信业仍然占第三产业的 42%左 右。而另一方面,社区服务却远远不能满足社会的需要。所 以,发展社区服务改变第三产业的发展速度和机构构成,是 非常紧迫和重要的。

(二 、政策导向

社区服务在中国的实践中是一个新事物,在政策规划制 定领域需要学习探讨的事情很多。这里只谈几个重点政策导 向。

1、 调整第三产业结构,着重建设社区服务体制。我们 需要转变方向,调整第三产业内部的结构,建立以社会照顾 为基础的社区服务。市场经济下的第三产业的商业服务重点 在娱乐消费,一方面,提供给有钱人(多为体力好的青壮年 人的旅游项目:包括风景区、度假区旅游,种类包括洗温 泉和打高尔夫等等。另一方面,公共服务匮