浅析行政法中的比例原则

浅析行政法中的比例原则

随着现代法治文明的发展，比例原则在行政法的基本原则中有着越来越重要的地位。本文通过对比例原则的含义、起源、历史演变、理论依据、法律体现和适用这些方面的研究，以探讨比例原则在行政法的基本原则中的地位。

一、 比例原则的基本概述

（一） 含义

行政比例原则是行政法的重要原则，是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例。行政法学中的比例原则具有实体和程序两方面的涵义。就实体而言，比例原则是指行政主体行政权力的行使，不可给予相对人超过行政目的之价值的侵害，否则就不合比例。实体合比例主要是从价值取向上来规范行政权与相对人之间的合理关系。就程序而言，比例原则是指行政主体所采取的措施与要达到的行政目的之间必须具有合理的对应关系。由于任何实体性的结果都必须经过一定的程序而达到，所以，程序合比例是实体合比例的保障，实体合比例是程序合比例的最终体现。

（二） 起源和历史演变

从历史渊源来看，比例原则产生于19世纪德国的警察国家观念和与之相应的警察法学。

在产生之初其基本含义是指警察只能在必要时才能行使行政权力限制人民的权利。

比例原则是从警察法中产生和发展起来之后而被广泛的推广至几乎所有行政管理领域的。在其发展过程中与几个著名的案件有关，这些案件包括1882年普鲁士高等法院裁判的十字架山案件。该案件的事实是：柏林市郊有一座“十字架山”，该山上修建了一座庆祝胜利的纪念碑，当时柏林警察局为了使全市市民抬头就能够看见这一令人振奋人心的纪念碑，于是以警察有促进社会福祉的职权为由，发布了一条建筑令，规定今后该山区附近居民所建房屋的高度，必须符合一定的高度，不得妨碍柏林市民眺望纪念碑的视线，原告不服，提起了诉讼。在这一案件的判决中，普鲁士高等法院对警察机关在没有法律授权的情况下，援用为促进福祉而制定的建筑禁令属不必要的措施，故判决该命令无效。此判决除了确立自由法治国家的理念外，还将警察权力由扩张性质的促进福祉推回到了防御危害外，并且发展成两个对警察权力具有影响的原则——法律保留原则和必要性原则。另一个对原则有重要影响的案件是1958年德国联邦宪法法院裁决的药房案，在该案件的裁判中法院认为为了达到“禁止大量生产药物的目标，而对药商的生产实行“允许生产到一定的销售限度”或者实行“对药物制造业者给予劝告”的手段，与“令药商提出其药物供应担保”相比，并不是同样效果的手段，所以前面两手段并不符合“必要性原则”。通过该案宪法法院确立了所谓的“三阶段理论”，即要求行政行为的手段的妥当性、必要性和比例性原则，在此之后法院的审判实务就将这“三阶段理论”纳入了比例原则的内容。法院对于“三阶段理论”的适用，则先审查妥当性，然后再审查必要性，最后才审查比例性。

在立法制度上比例原则正式被国家立法所承认源于1931年6月1日公布的《普鲁士警

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察行政法》，该法规定如果有多种方法足以维护公共安全或秩序，或有效地防御对公共安全或秩序有危害的危险，则警察机关得选择其中之一。但是警察机关应当尽可能选择对关系人与一般大众造成损害最小的方法。1950年德国黑森邦又在《直接强制法》中规定，行政直接强制应选择对当事人及公众损害最小的方法，并且不得与行为的结果明显地不合比例。1953年的《行政执行法》又在第8条第2项中规定：“强制方法必须与其目的保持适当比例。决定强制方法时应尽可能考虑当事人和公众受最少侵害。”

虽然德国是比例原则的最早倡行国，但是在比例原则的运用上却不如有些国家和地区的广泛和深入。

葡萄牙1996年的《行政程序法》规定了十一项基本原则，其第三项原则为“平等及适度原则”。该法对适度原则是这样规定的：“行政当局的决定与私人权利或受法律保护的利益有冲突时，仅可在对拟达致的目标系属适当及适度的情况下，损害这些权利或利益。”比例原则中的目的性和比例性在此清晰可见。

西班牙1992年的《行政程序法》虽然没有在总体上明确规定比例原则，但是在涉及相对人重要权益的有些问题上，对比例原则作了明确的规定。例如第96条规定：“（强制执行的手段）（一）公共行政机关进行强制执行必须尊重比例原则，其手段有：1．对财产的强制；2．附加执行；3．强制性罚款；4．对人的强制。（二）如有多种可以接受的执行手段，则应选择其中对个人自由限制较少的一种。（三）如需要进入人员的住宅，公共行政机关必须征得其同意，否则，则须征得司法部门的适当批准。”

在我国台湾地区，比例原则已经较多地见诸行政法的规定，例如《警械使用条例》第8条规定：“警察使用警械时如非情况急迫，应注意勿伤及其人致命之部位。”《集会游行法》第26条规定：“警察机关为集会游行之不予许可、限制或命令解散，应公平合理考量人民集会游行权利和其他法益之均衡维护，以适当之方法为之，不得逾越所欲达成目的之必要限度。”集会游行法不仅考虑了必要性，而且将比例性作了明文规定。

二、 比例原则的理论依据

（一）宪政基础

自有国家以来，为达成一定的国家目的，国家权力的行使不可避免地会侵害公民权利，同时，如果任凭基本权利的无限制使用，也会出现无政府统治甚至暴民政治，在宪政体制下，虽然基本权利可以在公益的考察和衡量的必要情形下得到限制，但是不能以此任意行使国家权力。因此，如何确保行政权在达成行政目的的前提下，其所采用的手段对公民权益的侵害或限制达到最小，便成为公法领域重要课题的重中之重。

比例原则作为一个公法上的原则，由于其探讨的是国家权力与公民权利之间的关系，必然离不开对国家权力和公民权利之间的关系的宪政

哲学的探讨，而公民权利与国家权力之间的关系不仅是宪法法理学的基石，而且也是整个公法哲学的基础。公法哲学就是关于权力和权利的哲

学。应该说，比例原则的产生发展的过程是以宪政哲学为依托，以公法哲学发展为基础。

（二） 公法精神基础

现代法的公法精神若以公法正义为基点，以控权（权力）、尊重和保护私权（权利）、民主、人权、公正及公益与私益之间的调和为核心

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内容，那么可以说，在现代公法体系中，法治、宪政思想的确立及人性尊严、基本权利保护的确立，成为现代公法精神

的载体，是公法追求的内在价值，这些均为比例原则提供了坚实的法精神基础。

三、 比例原则的法律体现

（一）立法体现

比例原则在我国法律订立过程中有不少的体现，如《行政诉讼法》第54条规定，只有在被诉具体行政行为达到滥用职权或显失公正程度时，法院才能作出撤销或变更判决。又如我国《人民警察使用警械和武器条例》第4条规定：“人民警察使用警械和武器，应当以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。”便体现了必要性原则的法治内涵。

（二）执法体现

就比例原则而言，我国的台湾地区行政机关的行为体现了这一原则。在一般的拆迁，如果是对合法土地的征收，台湾有一套颇为完整的法制，依据2000年2月2日公布的“土地征收条例”，已经将土地征收的程序完整的规定出来，包括由征收计划的制订公布、补偿费的发给等，都有很清楚的规定，特别是在征收计划公布前，要经过公听会程序，此时民意机关可以扮演很重要的角色。此外征收前还要经过广泛的协商手续，例如可否经过买卖方式或是透过租用、设定地上权方式来取得土地，而不必非征收不可。即使必须征收土地，也要给予公平、合乎市价的补偿费，这也是一般人民最注意之处。由于人民对自有土地视为身家性命，所以土地的价格都必须很迅速的反映市价，每年地方政府都会有专业的地价委员会来评定地价。这个所谓公告地价，也是人民据以缴付地价税的依据。所以是比较公平的地价。政府的拆迁行为体现着比例原则的重要性。

(三)司法体现

比例原则除了在立法和执法中有所体现外，在司法的过程中也有体现。在广州贝氏药业有限公司诉国家发展计划委员会（现国家发展和改革委员会）政府药品定价一案中，法院就运用了比例原则对此案进行审判，国家计委定价行为引发的不利益中最严重的是导致药品价格虚高给公民利益带来的损害，这种不利益已远远高于国家计委本欲维护的私益与公益，这种手段与目的不成比例所造成的私益与公益相比较的失衡，已表明其行为违背了狭义比例原则,

体现了比例原则在司法中的运用。

四、 比例原则的适用

(一)在实体法中的适用

比例原则来自权利的基本性质。现代法治以人民权利为本位，人民谋求生存、自由以及幸福的权利应当得到国家最大限度的尊重，这是权利的基本性质。这种性质对于行政权的运作具有内在的支配作用，这种支配作用就体现为行政手段与目的之间的均衡比例关系。其次，

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比例原则是公平正义的具体化。正如古希腊先哲所言，“公正，就是合比例；不公正，就是破坏比例。”行政手段与目的之间的均衡比例实际上就是公平正义观念的量化体现。再次，依比例行政是依法行政的应有之义。依法行政不仅限于依“法律条文”行政，还包括依“法律原则和精神”行政。比例原则源自权利的基本性质，体现公平正义的观念，属于行政法原则和精神的基本内容之一，域外学界甚至将比例原则称之为是“行政法中的‘帝王条款”’，因此，行政行为遵循比例原则也是依法行政的应有之义。

除此之外，比例原则是渊源于宪法上法治国思想的一般法律原则的一种，具有宪法层次的效力，应拘束立法、行政、司法所有国家行为，适用于公法、私法一切法律领域。因此，具有宪法位阶的比例原则应适用于行政法并适用于行政法所有领域（干涉行政、给付行政、计划行政等），是行政法基本原则之一。

（二）在诉讼法中的适用

在行政诉讼中适用比例原则有助于遏制行政自由裁量权的滥用。因为比例原则主要适用于行政自由裁量权领域，其要求行政机关在选择执法的方式、方法和范围、幅度时，必须注意把握合理的分寸和尺度。如果行政机关无视比例原则的要求，仅凭执法者的任意发挥，滥用职权现象就必然会出现。如果司法审查中不应用比例原则，行政机关滥用职权的现象就难以有效纠正，因此，为了遏制行政自由裁量权的滥用，必须允许法院在行政诉讼中适用比例原则。

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