我国土地利用总体规划存在问题

我国土地利用总体规划的实践历程

1、第一轮土地利用总体规划

土地利用总体规划工作系统地开展起来是在1986年我国颁布《中华人民共国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)和国家土地管理局成立之后。1988在国家土管理局的组织下，我国开始开展第一轮全国土地利用总体规划工作993年完成《全国土地利用总体规划纲要》，同时在全国范围选择了若干省、市进行土地利用总体规划的试点。各级土地利用总体规划的编制和实施，在协调业用地、合理开发利用土地等方面发挥了重要作用。但由于本轮规划还处于起阶段，许多问题与方法都还在探索中，难免会存在一些问题与不足之处，主要体现在: ①权威性不强，刚性不足。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地和法律地位都没有达到应有的高度，一些地方认为规划可有可无，社会认同感够。一些地方没有编制土地利用规划，已编制的大部分也未经审批，没有形成律效力。正由于此，规划编制后，未能起到指导合理用地的作用，建设占用耕现象越演越烈，耕地大量减少。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。 ②科学性不强。第一轮土地利用规划的理论和方法尚未形成，各地在编制规时没有现成的模式，除县级以外没有统一的标准和规范;而且，这一轮规划多土地资源概查数据为基础，存在家底不清，有关数据不详的问题。此外，由于划尚处于起步阶段，规划的编制缺少技术指导和规范(特别是《县级土地利用体规划编制规程(征求意见稿)》)出台之前)，规划人员缺乏，一些规划由一些专业人员所编，质量参差不齐。

2、第二轮土地利用总体规划

1999年1月开始施行新的《中华人民共和国土地管理法》，其第三章第十七规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体划”，1999年4月国务院正式批准并印发了《全国土地利用总体规划纲要》，截止2001年6月，省级规划己全部完成，93%的地市、90%的县市和70%的乡镇土地利用总体规划己经批准实施①。第二轮规划根据实行土地用途管制的要求，明确规定土地的用途，并把推进土地利用方式的转变、促进土地集约利用作为规划的原则和方针。这次规划具有以下几方面的特点: (l)规划目标明确。这轮规划从可持续发展的高度出发，按照中央的要求，以实现规划期内区.域耕地总量动态平衡为目标编制。同时，根据实行土地用途管制的新要求，明确规定土地的用途，并把推进土地利用方式的转变、促进土地集约利用作为规划的原则和方针。

(2)规划程序趋于合理规划采取自上而下、上下结合的办法编制。经过上下多次反馈调整，实行层层控制、逐级分解，在一定程度上解决了第一轮规划上下结合不够紧密，缺乏自上而下的有效控制等问题。(3)重视规划的实施。各级规划都制订了一系列相应的配套措施，如实行领导干部实施规划的目标责任制，制定规划实施管理的配套法规和规章，以规划为依据的建设项目用地审查审批制度，采用现代技术手段对规划实施情况进行动态监测和跟踪管理:.等等，较之第一轮规划在一些具体措施及有关法规、制度、社会环境等方面有了很大进步，为规划的实施提供了有效保障。客观而言，我国的第二轮土地利用总体规划在土地的宏观调控、耕地保护等方面起到了比较积极的作用，但鉴于当时各方面条件限制，以及人力、时间和技术等各方面的制约，.规划在某些方面还不是很成熟和完善。

新一轮土地利用总体规划修编的背景和重大意义

1、新一轮土地利用总体规划修编的背景

由于第二轮土地利用总体规划是在非农建设大量占用耕地的背景下，实施贯彻中央n号文件，实施两个“冻结”政策前提条件下进行的，因此，第二轮规划的战略目标是耕地总量不减少，整个规划的部署、规划控制、土地开发与保护等都围绕着耕地数量做文章。在耕地总

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量动态平衡的单一目标下，土地利用控制指标被简单化为三项刚性很强的指标:建设占用耕地指标、补充耕地指标和净增耕地指标。但规划期内城市化、工业化远远超出预期速度，全国部分县市建设占用耕地指标已严重不足，如宁波市的规划建设占用耕地面积指标共12.“万亩，到2000年底仅剩4.2万亩。如此下去，该市很快就将无指标可用。福建省泉州市近年来经济发展迅速，引资项目很多。泉州市下辖的晋江市规划期间安排的7500亩指标到2001年己基本用完，该市2001年就4次打报告要求追加规划指标①。这些例子充分说明第二轮土地利用规划已不能适应我国现阶段社会经济飞速发展的需要。新一轮土地利用规划修编的背景是经济全球化和入世，修编的动力来源于土地利用总体规划必须适应经济的快速发展和城镇化、现代化水平不断提高的客观要求，需要适应社会经济可持续发展的战略方针。例如，“三农”问题是关系我国大政方针的大问题，而解决“三农”问题的一个重要途径就是农村产业结构的调整问题。入世后，区域经济的发展会注重比较效益，很多国家的优势农产品会进入我国，相应地，我国的这些农产品生产会萎缩，这类土地利用就会减少。与之相反，我国的一些优势农产品生产会增加，这类土地利用会增加。这一切主要是根据市场的需求进行调节的。同理，城市用地也存在产业结构调整引起的土地利用配置问题。改革开放之初，流入我国的资金主要注入工业项目，而今，入世会给第三产业带来越来越多的资本，从而引起城市用地及其他建设用地土地利用结构的变化。另外，国家又出台了西部大开发、扩大内需、加大基础设施投资、东北振兴、生态建设等方面的一些政策，与当时规划制定的背景相比发生了一些变化。同时，由于第二轮规划到如今己有七八年历史，而近期规划周期一般是五年，现在已有了修订的必要。加上我国目前面临的一些形势，以及土地管理中出现的一些问题，进行新一轮土地利用总体规划修编已势在必行。如何合理有效地配置土地资源需要通过土地利用总体规划来实现。2004年6月，国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》(国土资发「2004」133号)，着手启动新一轮土地利用总体规划修编工作;2005年5月，国务院办公厅下发了《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发[2005」32号)，正式开始了新一轮土地利用总体规划修编工作。

2、新一轮土地利用总体规划修编的重大意义

对于我们这样一个人多地少、耕地后备资源贫乏的发展中国家来说，转变经济增长方式、节约利用土地、严格保护耕地，既是贯彻科学发展观、确保经济社会可持续发展的长远大计，也是维护当前良好发展局面的当务之急。当前，我国的粮食生产局面刚刚有了转机，宏观调控仍处在关键阶段，耕地面积还在继续减少，经济平稳运行的基础还不够牢固。新一轮的土地利用总体规划修编，只能从土地基本国情和规划期内经济社会发展的客观要求和规律出发，统筹兼顾，科学编制，决不能将修编规划看作扩张用地的机会。国务院已经下发文件明确，新一轮土地利用规划修编必须保证现有基本农田总量不减少、质量不降低。21世纪头20年是我国迈向第三步战略目标的关键时期，在新的发展阶段，土地资源供需矛盾将进一步加大。在这种情势下，规划作为安排土地利用的全面、长期计划，其重要作用尤为显著。客观形势要求我们必须正确处理经济发展和资源保护的关系，进一步加强和改进土地利用规划工作。要通过新一轮土地规划修编，进一步加强土地宏观调控和用途管制;通过土地利用结构和布局的调整和优化，协调各地区、各行业的用地需求;在严格保护耕地特别是基本农田的同时，促进土地的集约合理利用和优化配置，为经济社会全面、协调、可持续发展提供用地保障。为防止一些地方借新一轮土地规划修编的名义随意扩大建设用地规模，修编将严格按程序进行，把对上一轮规划实施情况进行评价、严格土地规划修编基数作为修编的前提，采取综合有力措施，坚决克服借规划修编圈占土地的倾向。

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现行土地利用总体规划存在的主要问题及其原因

(一)上一轮土地利用总体规划存在的问题

我国土地利用总体规划历经10余年的艰苦探索，上一轮土地利用总体规划无论在理论方法建设还是在实践方面都取得了显著的成效，对于加强我国土地宏观管理，协调各业用地，保护耕地，合理开发利用后备资源发挥了重要的作用。但从当前的形势来看，该轮规划实施不到七年就无法适应社会经济发展的要求，面临着需要进行修编的问题。之所以出现这个问题，其外在原因在于近年来我国的经济发展速度较快，但最主要的原因，也是其内因，还是由于上轮规划编制过程中存在着不完善、不合理的地方。通过对上轮规划的编制情况进行分析，上轮土地利用总体规划主要在以下几个方面存在着一些问题:

1、规划缺乏实用性 (l)规划调整随意

现行规划在引导如何用地上显得有些欠缺，往往规划修改跟着用地走，调整频繁，走不出“纸上挂挂，不如领导一句话”的怪圈。1998年修订的《土地管理法》尽管提高了土地利用总体规划的法律地位，使其能够制约其他涉及土地开发利用的各种“规划”。但土地利用总体规划仍然属于行政规章，缺乏法律效力，表现为，一是到期可以修改;二是可以依据经济增长需要，临时报批修改;三是上届政府制定的土地利用总体规划，新一届政府经常随意更改;四是规划指标存在市场化交易。许多地方无视土地利用总体规划的约束力，在加速发展中盲目建设工业园区、重复建设，大量圈占土地、占用耕地甚至基本农田的现象十分普遍，使得土地利用总体规划的龙头地位变得有名无实。原来的土地利用总体规划的工作程序是国家的大纲先出来，然后耕地保有量、建设用地总量、用地指标等刚性指标下到各省，省再下到市，最后市下到县、县下到乡。《土地管理法》还规定，“省可以授权给设区的市，由市编制乡镇土地规划”，“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准”，于是规划修改的权力下放给了市级。比如动用基本农田，要报国务院审批。但现在由于市级有修改和批准规划的权力，它往往采用修编规划的手段变相地把基本农田调整为一般农用地，这样再转化为建设用地时就不用报国务院批了，市里可以以修编规划的名义直接批，最多是报到省里去。另外，我国部分省、市的规划修改采用介入市场化交易行为，城市建设用地规划指标、基本农田保护指标、建设用地计划指标等的异地调剂、异地代保，实质上是对规划与计划的否定，变相地调整了规划与计划对于区际间的协调控制，破坏了其严肃性。

(2)缺乏公众参与

土地利用总体规划一般是直接由国土资源管理部门组织自身力量或委托大专院校、规划设计一院等单位来编制，再组织政府的相关部门参加会审，极少征求部门外的当地居民的意见，缺乏公众的广泛参与。在国外，公众参与是西方现代规划的一条基本原则，目前公众参与己经渗透到规划编制、审批、实施的各个环节，对公众参与的形式、时间、信息服务等都有详尽的规定。没有群众基础的规划，主要是体现政府的规划意愿，没有考虑公众的意见和要求，不仅得不到公众的认可和理解，也得不到公众的尊重、监督及维护。

2、规划缺乏科学性

先进的科学技术手段应用不够，如基期的土地利用现状图和规划图，不少地方还是手工绘制，规划数据不是通过计算机从规划图上量算，图数一致性较差，使规划的真实性、科学性都受到很大影响。从规划编制技术上看，上一轮土地利用总体规划缺乏超前意识和先进规划理论的指导，“千篇一律”，加之指导思想上的偏差以及抢时间、赶速度等原因，致使规划模式规划方案缺少地方特色，规划的内容、新和突破。对人口发展的预测、对土地承载力的研究、方法及表现形式都没有创对基本农田保护区块的选择、对城镇用地的预测和规模边界的划定

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等，缺乏科学合理的编制方法，一些安排流于形式，导致有人戏称规划实际就是在做“数字游戏”，必然会出现“纸上画画，墙上挂挂”的现象。

3、规划缺乏预见性

(l)对经济发展速度估计不足由于上轮规划是在宏观经济形势紧缩和调控的大背景下制定出来的，对此后出现的城乡经济持续快速发展预见不够，大多数经济较为发达的地区普遍存在着规划下达的建设占用耕地指标不足的现象。从协调耕地保护与经济发展关系看，农用地保护面积偏大，城乡建设发展空间受到一定的约束，矛盾突出。如厦「1市土地利用总体规划，上轮规划的基本农田保护率达到了84.8%，真正用于城市基础设施建设、交通建设、工业项目建设的土地空间已经非常有限。1997一2010年上级下达的建设占用耕地指标为5200公顷①，由于经济快速发展和加快城市化进程的需求，实际年均用地量大大超过规划确定的年均用地量，根据厦门市国土房产局耕保处统计资料，至2001年，全市各类建设已实际使用规划指标约4680公顷，占规划期内建设占用耕地指标总量约90%，剩余的规划指标无几，“十五”期间，厦门市经济建设仍为较快发展时期，建设用地势头有增无减，因此，规划 建设用地指标下达与厦门市实际经济发展不符，缺乏预见性。 (2)规划用地布局与实际需求偏差较大

造成这个问题的主要原因有两方面，一是因为建设项目的不确定因素较多，作为地方政府，特别是县级政府来说，很难确定三、五年之后的项目安排。二是由于用地分析和预测方法不足，结果导致规划布局错位现象比较明显。按照土地用途管制规则，在规划实施中，用地布局一旦确定与批准，建设留用地的范围不能随意变化，而由于建设项目的动态性，定位、定量都难以精确，规划的建设预留用地与实际的建设项目选址存在一定程度的定位、定量偏差。 4、规划缺乏协调性 (1)与城市规划的协调

土地利用总体规划和城市规划是涉及到土地利用的两个最重要的规划。《土地管理法》第二十二条规定:城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模。但是至今为止，两者之间的矛盾一直没有得到很好的解决。第一，两个规划的编制部门不同，规划思路不一致。土地利用总体规划由国土部门编制，强调节约用地，尽量少占用耕地，对建设用地以供给引导需求，对各类用地指标实行严格控制;城市总体规划由规划部门编制，根据社会经济发展预测用地规模，是一种需求决定供给的关系。第二，编制时间不同步，规划期限存在差异。两者编制的规划基期又不尽相同，加上土地利用总体规划远期一般为巧年，而城市总体规划的远期一般为20年，造成了土地利用总体规划中对城市建设用地的控制面积和城市总体规划中城市的发展用地面积不一致。第三，用地分类和基础数据不统一。两个规划的编制分别采用国土资源部的土地利用分类和建设部的城市用地分类，两者对城市用地范围的界定不一致。使用的基础数据也不同，土地利用总体规划使用土地详查数据，城市总体规划使用统计局统计数据，两者有差异。

(2)与相关行业规划的协调

土地利用总体规划的编制必须考虑各产业、各部门的用地需求。因此，土地利用总体规划在编制过程中，必须以相关行业如交通、水利、工业、环保等部门的规划为依据，确定用地规模。但是从各行业发展规划来看，大部分对用地的需求量都偏高，显然无法全部满足。土地利用总体规划如何依据行业规划合理确定各业的用地需求量，既能保证各行业健康发展，又能有效控制建设用地规模，成为一个重要而棘手的问题。在这个问题的处理上，上轮规划并没有体现出合理有效的解决方案，大部分地区仅仅是通过数据上的简单调整，如按比例一刀

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