评西方的新公共管理范式 陈振明

者进一步将新公共管理的实践模式细分为各种类型,例如,彼得斯在",治理的未来:四种正在出现的模式",中将新的公共管理模式(治理模式)分成四种类型:市场化政府、参与型政府、灵活性政府和解除规制政府,并从结构、管理、政策制定和公共利益四个方面对这几种模式加以分析比较。

然而,新公共管理也非一种成熟的范式,而是一种尚处在发展中的理论框架,它并未获得普遍一致的认可。由于它的不成熟以及所存在的内在缺陷,而受到了来自各个方面的批评。这些批评涉及它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等等。概括起来,对于新公共管理的批评主要集中在如下几个方面: 一是批评新公共管理的保守主义倾向,说它是披着科学外衣的意识形态。例如阿什伯纳(L",Ashberner)说新公共管理是一种以新的形式来表达的、强调公共服务核心价值的管理杂种;波立特明确地将新公共管理看做一种意识形态的思想体系,它以强调将私人部门领域中产生的思想应用于公共部门组织的重要性为特征。更有学者认定,新公共管理是右派政府的公共管理哲学,是保守主义在公共管理领域的具体体现。 二是批评新公共管理的经济学基础,说它滥用经济学的假设、理论和方法,是一种经济学的帝国主义。这种批评有一般和特殊两个层次:一般层次的批评是说,经济学本身是一门有缺点的社会科学,所以将它应用到公共部门以及政府的管理上同样有缺点。特殊层次的批评是说,虽然经济学对经济系统和私人部门具有一定的成效,但将它应用到公共部门及政府上的理由则是不充分的。例如波立特认为,公共服务中的

提供者/消费者明显地比一般市场中的消费者面临更复杂的交易;公共服务的消费者不仅仅是消费者,他们更重要的是公民,这对于交易有一系列独特的内涵。因此,将经济学作为公共管理理论基础的理由不充分。 三是批评新公共管理的管理主义倾向,说它忽视了私人部门与公共部门的基本差别,照搬私人部门的管理经验、原则、方法及模式,是一种新泰勒主义。批评者强调私人部门与公共部门的区别,认为这是两种不同的组织类型,它们在不重要的方面是相似的,而在重要的方面则是不同的。例如,私人部门管理过程是由决定战略、确立目标、设计方案、确定组织结构、项目预算、衡量绩效和评价成就等前后相续的环节所构成的。如果目标能具体化,那么后续的环节就可以进行;如果目标难以确定和具体化,那么后面的环节就难以展开。而在公共部门管理的实践中,明确、有限的目标,固定和清楚的优先性是少有的,结果也往往是难以测定的。这就决定了私人部门的管理原则、方法及模式难以在公共部门管理中加以应用。 四是批评新公共管理的政治化倾向,认为在新公共管理体制下,政治领导人有可能选择那些认同其政治目标或具有相同、相似政治立场的高层文官担任各部门及机构的头头。这种高层文官的政治任命违背了文官制度的基本精神,破坏了文官在政治上保持中立的传统,从而导致政治腐败以及权力的滥用。 五是批评新公共管理的实践模式特别是以市场为基础、公共部门私有化、产出控制、顾客至上等改革措施,说这些改革是放弃政府的公共服务职能,逃避政府责任,破坏了政府与公民社会的关系,背离了民主社会的基本价值。例如,有批评者认为,新公共管理带来了公共责任制

方面的严重问题。通过引入市场竞争机制,把公共服务交给私人部门或其他非营利组织,意味着政府放弃了部分社会职能,也不可避免地削弱了政府的责任感。又如,有批评者指出,新公共管理的顾客至上原则,将公民降低为顾客或消费者,忽视了公民与顾客的内在差别。还有批评者认为,新公共管理的这些改革取向,以三E(经济、效率和效益)为追求目标,而民主社会的基本价值(自由、民主、平等、公正等)则被抛在一边。 显而易见,这些对新公共管理的批评有不少偏颇之处。但是,批评者们的确指出了新公共管理存在的某些内在缺陷和问题,有的批判是击中要害的。新公共管理确实具有明显的意识形态的倾向性,或多或少地体现了当代自由主义和保守主义思潮的某些基本精神,特别是主张放任自流、限制政府干预的立场;它过分依赖于经济学的途径尤其是经济人假说和市场机制以及交换范式,忽视了政治过程与市场过程的本质差别;它过分强调用私人部门管理的模式或企业家精神来重塑政府及公共管理,忽视了公共部门与私人部门之间存在着的重要差别,有照搬私人部门管理模式之嫌。新公共管理所采取的市场导向、私有化、分权、放松管制、企业化的管理方式等也产生了一系列的实践问题。例如,分权有利于增强自主性、积极性和灵活性以及提高效率,但也带来了分散主义、本位主义和保护主义以及公共开支的增加;私有化缩小了公共机构的规模,增强了活力,但也损害了公民参与、妨碍政治导向,并产生公共责任方面的问题;企业化的管理方式提高了管理的科学化,但也产生了如何与公共职能有机结合的问题。同时, 新公共管理在一系列重大的理论问题上,如公共组织的类型、体制与特征,

公共管理者的角色地位及与政治家和公民的关系,公共管理的过程及环节,公共管理与社会环境,公共利益与公共责任,良好的治理及其标准等问题的研究上还比较薄弱,需要加以进一步深入的探讨。它还存在着下列必须解决的理念性矛盾:从企业家政府和企业化政府引出的公共机构与私人企业之间的异同比较;小政府和缩小了的福利国家怎样满足公众日益增长的对公共服务的期望;作为改革对象的政府和文官体系怎样发挥出更大的创造力;在实行政党政治的前提下,怎样把打破政治与行政相分离同坚持政策制定与执行相分离这两个原则统一起来;不再中立的文官怎样有效地履行自身的职责,并保持公共政策和管理的连续性;在政治家与高级文官签订业绩合同及其评估过程中,怎样避免政治和价值观的影响;以三E经济、效率、效益或有效性为政府绩效评估标准,怎样协调这三者之间的内在矛盾;它比照以公平替换经济政策评估的三E标准孰优孰劣;在崇尚自由至上主义的同时怎样与进步的自由主义保持相对的平衡?总之,作为一种正在成长着的政府及公共部门管理的新途径,一种与传统的公共行政学相比较而存在、相竞争而发展的学说,新公共管理范式及理论的成熟仍有相当长的路要走。

三 、从西方的新公共管理运动中,我们能得到什么借鉴与启示呢?这可以从理论与实践两个方面来加以分析。 从实践上看,我国目前面临着与西方国家相同的国际背景,处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府改革浪潮之中。更重要的是,我国正处在由计划向市场的转轨时期,市场经济的发展要求建立起一套与之