国外国有资产监管三种模式及其启示

国外国有资产监管三种模式及其启示

内容提要: 国有资产监管是一个世界性的课题，一些国家在其经济发展过程中形成了以日本韩国为代表的高度集权的管理模式、以法国意大利英国等国为代表的适度放宽的管理模式、以美国瑞典等国为代表的所有权和经营权分离模式。分析这些国家国有资产监管的做法和经验，可以给我们提供有益的启示。

19世纪30年代，由于经济危机的影响，西方国家开始使用宏观调控手段干预和调整经济运行，开启了国家干预经济的时代。国家干预经济改变了西方国家原来墨守的政府“守夜人”角色的观念，许多国家进行了不同程度的国有化改革。70年代后，多数西方国家经济陷入滞胀阶段，不得不进行相应的经济改革，将国有经济大规模私有化。在这个过程中，逐渐形成了三种国有资产监管模式：一是以日本韩国为代表的所有权与经营权合一、高度集权的管理模式；二是法国意大利英国等国为代表的所有权与经营权合一、适度放宽的管理模式；三是美国瑞典等国为代表的所有权和经营权分离的管理模式。

一、高度集权的监管模式

日本和韩国等国家对国有资产管理采取集权管理模式，其特征是通过市场配置资源，政府以强有力的计划和产业政策对资源配置进行导向，以达到短期和长期经济发展目标。政府对企业的管理体制基本上是政企合一、管理高度集权，发展规划都置于政府的严格控制下。

1、日本模式

日本是较典型的“政府主导型”市场经济国家，突出特点是政府在经济增长中以官民（或政企）合一的形式发挥着积极的推动作用。即使是私有企业如一些大型企业集团，政府在其中的决策影响痕迹也随处可见，更不用说国有资产的经营治理了。日本对国有资产的监管表现出浓厚的政府主导集权色彩。

日本的国有企业分为直营事业、特殊法人事业和第三部门三类 [1]。直营事业资产是政府直接管理的国有资产，其所有权、经营权和管理权均由政府掌握，资产经营主体也不具有法人地位，其设立、经营范围、投资规模及方向、事业计划和产品价格都受政府和国会的严格控制，企业的自主权十分有限。它在一定程度上可以看作是政府部门，因为其工作人员属于国家公务员。特殊法人事业是由国家投资，并有国家根据特别法律设立的特殊法人企业，这类企业与国家行政分离，实行独立核算和独立经营制度，是独立的市场主体，并且执行一些特别的经济职能，设立必须依据国家特别法律，也受政府间接管理。第三部门是指由中央政府、地方公共团体、私人企业共同投资，采取股份公司形式经营的企业。这类企业是独立的法人实体，有较充分的经营自主权，经营方式也比较灵活。不过，由于这类企业国家一般是最大股东，所以政府拥有企业的最终决策权，企业要经营规定业务外的事业或者变更公司章程、实行企业各并、解散等重大事项也须经主管大臣的批准。

由于日本政府对国有资产的严格控制，使其对国有企业的监管主要是自上而下的行政性管制：一是国有企业的设立、变更、注销都由政府和国会主管，企业自主权小，主管大臣有业务监督权。二是日本国有企业实行决策机构和执行机构一体化模式，不设监事会，只设立监察人和执行协调功能的监察会。企业的决策机构是董事会，董事会成员和总经理的任免权由主管大臣行使。三是国会和政府严格监控国有企业的预决算和利润分配。日本高度集权管理体制的优点在于能够集中有限的国有经济力量完成较大的迫切的政府目标任务，总体规模小但调控量大，缺点是政府统的过死，妨碍了国有资产经营治理主体积极性的发挥。

2、韩国模式

韩国原来属于较为典型的政府多个部门分工、共同管理国有企业的国有资产监管模式。管理国有资产的部门既有国有企业的主管部门又有综合管理机构，各个政府部门和机构根据一定分工分别代表国家对国有企业行使所有权和控制权。韩国的监管模式与日本非常类似，都是政府控制型。但韩国后来实施了一定的改革。

韩国1998年实施国有企业监管体制改革，大力推进国有企业民营化，废止了综合部门和企业主管部门对国有企业的直接领导权限，成立了国有企业管理委员行使国有企业股东权利，其中须有不超过5人的民间专家参加管委会。政府只对国有企业经营状况进行监督、检查，并建立激励机制，规范企业经营者行为。改革后的韩国对国有企业资产的管理实现了两个转变：一是变政府直接管理国有企业为间接管理，二是企业经营自主权得以扩大。

二、分权与集权结合的监管模式

欧洲很多国家对国有资产监管采取分权与集权相结合的监管模式，监管侧重于间接方式。。这种管理模式一方面使企业享有充分的自主权，企业在市场中自由竞争，另一方面，政府要通过适当的手段对企业进行宏观调控，使企业的生产经营活动符合国家经济发展的短期和长期目标。欧洲发达国家的国有资产监管更多倾向于放松对企业的管制，给予企业更多的自主权，充分发挥市场的资源配置作用，实现国有资产的增值保值。在与企业人事关系上，主要利用现代企业制度的公司治理，充分发挥董事会和监事会的职能，保证国有公司的健康稳健发展。

1、法国模式

法国是西方国家国有化程度较高的国家，也是国有资本控制大公司最多的公司。国有资产主要分布在垄断性和一部分竞争性国有公司领域。国有公司的基本形式是股份制，国家控股一般只限于控制总公司和母公司的股份，而对分公司和子公司，国家一般不予干预，由总公司和母公司自主管理与调控。控股的方式主要有直接和间接控股之分，前者由财政部代表国家直接控股，后者由国有化金融机构间接控股。由于法国国有资产运营方式对股份制的青睐，特别注重股份公司的治理。股份公司治理结构分为“单一委员会”制和“双重委员会”制，前者只设立董事会不设监事会，后者则同时设立董事会和监事会，监事会成员由股东大会选举任命，监事会成员不

得担任董事会职务，同时监事会成员必须拥有资格股份。董事人选，政府派代表参加股份制公司担任董事长或者决定董事会组成，保证国家对控股公司的控制权。

由于法国的市场经济是政府指导下的“混合市场经济”，国有部门和私营部门同时并存，计划指导和市场机制互为补充，国家调控和自由竞争相辅相成。政府没有设置专门的国有资产监管机构，是以国有资产所有者身份行使监管职责是通过多个政府部门共同实施的，主要有经济和财政部、工业贸易部、国防部、劳工部、农业部、运输部、邮电部、装备和住宅部等。法兰西银行则是国家金融企业的监管机构，在国有资产监管活动中也发挥重要作用。

法国的国有资产监管既要保证国家对国有股权的有效控制，又要保证企业拥有相对独立的经营自主权，国有资产监管具有综合性的特点。政府除了有权向公司派遣长期的或临时的代表和专门调查组监管、调查企业运行情况，监管主要集中在人事任免以及企业经营方向和财务管理方面。一般方式是与国有资产经营主体签订计划合同，明确国家与企业的责权利。

2、德国模式

德国的国有资产分别属于中央、省、地方三级所有，其经营方向和经营目标各有侧重 [2]。德国政府主要通过财政部实现对国有资产的监管，即财政部作为国有资产的所有者代表，对各行各业的国有企业进行统一管理和监督。财政部负责审批国有企业的成立、解散、合并、股份购买与出售等重大资产经营决策措施，规定国有企业必须向政府提交的资产经营计划，如销售、投资、财务、人事计划等、并以股东身份负责选聘联邦一级主要国有企业监事会成员，以及管理有关企业资金供给方面的事务。每年由财政部长主持召开一次联邦一级政府的国有企业管理部门会议，就国内经济状况、目标、存在的问题和财政政策进行总结报告，并就国有企业发展问题进行讨论。