关于公众参与环境影响评价法律制度的完善

条，《大气污染防治法》第9条以及《建设项目环境保护管理条例》第15条作了类似的规定。但是，这些法律法规只是对公众参与环评制度作了一个原则性的规定，至于具体如何实施，公众参与的范围、方式、程序等，都没有作出详细的规定，使得该制度在实践中难以操作。

2002年通过的《环评法》是中国第一部有关环评制度的专门立法。其中对公众参与环评作了较为详细的规定。2006年2月5日，国家环保总局又出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，对建设项目环评中环境信息的公开、公众参与的组织形式，如座谈会、论证会、听证会的程序等作出了进一步详细的规定，增强了公众参与建设项目环评的可操作性。

但从厦门PX和北京垃圾发电等项目环评的实施效果和目前令人吃惊的高达99％的基本建设项目环评通过率来看，我国目前的环评制度在很大程度上仍形同虚设，而这主要是由环评中的公众参与机制的不足造成的。

1 公众参与环评的范围不够广泛。根据《环评法》和《暂行办法》的规定，只要求需要编制报告书的专项规划和建设项目才需要征求有关单位、专家和公众的意见，因而除国家环保总局下发的《建设项目环境管理目录》规定的应编制环评报告书的项目以外，其他规划和建设项目均可以合法地避开公众参与制度。但现实中，造成污染纠纷的恰恰是中、小型企业和“三产”服务业。而对专项规划以外的一般规划和专项规划中的指导性规划的环评未规定公众参与，对重大经济决策则未纳入环评，这说明我国的战略环境影响评价制度还没有建立，不利于对环境的综合、长远保护。

2 公众介入环评的时机较晚，参与的阶段较少。《环评法》规定公众介入环评的最早阶段是在规划草案或建设项目环境影响报告书报送审批前。这一阶段，很多意见已经形成，往往很难再通过公

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众的影响来将其改变。对此，《暂行办法》将公众介入环评的最早时机提前到建设项目在确定了环评机构之后7日内，建设单位就要将相关信息以及征求公众意见的主要事项和公众参与方式予以公告。这是一项非常重要也是非常好的规定，它使公众可以在项目进行环评的初期即介入到环评过程中去，使相关建设单位和环评机构可以在论证初期即能倾听公众的意见。但相对于国外的规定而言，我国公众介入环评的时机仍显得较晚。

根据现有规定，只有那些对环境可能造成重大影响、应编制环境影响报告书的建设项目才要求公众参与，而对可能造成轻度环境影响或影响很小，应编制环境影响报告表或填报环境影响登记表的建设项目则不作公众参与的要求。但在审查项目对环境影响的大小，决定对项目是否需要进行环境影响评价的过程中，公众无法得知相关信息，更无从表达意见。而在美国环境评估书(EA)程序中，如果EA认为拟议行为不会对环境造成重大影响，不需要制作环境影响报告书(EIS)，则至少主管机构应当将该结果通知公众。尽管美国NEPA和CEQ规则并没有强制主管机构在该阶段纳入公众参与的程序，但是法院在对这个问题的看法上更倾向于要求公众参与。而我国台湾地区则强制要求主管机关应于收到环境影响说明书后50日内，作成审查结论并公告，如果决定不进行第二阶段的环境影响评估，则由开发单位召开公开说明会说明情况。我国香港地区《环境影响评估条例》也规定，环境许可证的申请人在向环境署长申请环境影响评估研究概要时，应在向署长呈交工程项目简介之日的翌日，就备有该工程项目简介一事在中英文报刊上刊登符合署长规定格式的广告。上述规定表明不少国家或地区的公众可以在对项目是否需要进行环评的早期审查阶段就能介入环评过程，发表意见。并且，其公众对环评的参与往往贯穿其全过程。而我国的公众参与目前则主要是在环境影响报告书的制作阶段，尽管《暂行办法》增加了环评报告书审批阶段环保部门征求公众意见的规定，但这些规定大多为任意性而非强制性条款，腊辞多为“可以”而非“应当”，也未规定应对公众意见作出何等回应。

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3 环评中的信息公开制度不够健全。2002年的《环评法》虽规定了公众参与，但对环境信息公开的规定却几乎是一片空白，这严重制约了公众对环评的实际参与。公众参与环评的前提是对环境信息的掌握，公众只有在获取充分、准确、及时的环境信息时，方能作出有意义的意见表达，否则对环评过程的参与就不会取得预期的效果。

《暂行办法》第一次对环评中公众参与的前提要求——环境信息公开作出了规定，可以说是在保障公众切实参与环评方面迈出了一大步。

《暂行办法》对环境信息公开的时间、内容、方式等的规定弥补了《环评法》的不足，但仍然存在一些不足：(1)《暂行办法》对公告和征求公众意见的期限只要求不得少于10日，区区10日的期限明显过短，无法使公众及时了解相关信息并充分考虑，易使公众参与流于形式。反观国外《环评法》的规定，对公告期限一般都规定不少于30日。(2)《暂行办法》规定：建设单位或其委托的环评机构可以采取在当地的公共媒体上发布公告，公开免费发放包含相关信息的印刷品或其他方式公开信息。该规定看似完备，但在实际操作中却因其赋予了建设单位较大选择权而易被扭曲，建设单位完全可以以他们认为便利而非便于公众周知的方式发布信息公告。相比之下，其他国家或地区对信息公开方式的规定则详细、严格得多，如我国香港地区《环境影响评估条例》虽只规定了在署长批准的位置备有报告供公众查阅和在报刊上刊登广告的两种公开形式，但这两种方式均是强制性规定，建设单位不能随意以其他方式代替。并且要求供公众查阅的报告文本的数量须符合署长合理规定的数量，刊登广告的报刊必须是一般行销于香港的一份中文报章及一份英文报章、刊登的频率为30天内每10天刊登一次。这种详尽的规定能够较好地保证相关信息能广为周知。

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4 环评中公众参与主体不够广泛，参与途径过于单一，作用极为有限。根据《环评法》，建设单位或其委托的环评机构应举行论证会、听证会，或采取其他形式征求公众意见，其中听证程序是一种最充分双向互动交流的形式，因而对于公众而言，参与环评的最佳途径无疑是听证。但是，这里的“或者”二字实际上是赋予规划部门或建设单位一种选择权，有可能变相剥夺公众的听证权。规划部门或建设单位既可以采用听证会的形式，也可以根据需要采用公开性较低的调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会方式，而公众只能被动地接受。只要规划部门或建设单位采用了上述其中之一方式，如咨询了几位专家意见，即可被认为已符合了公众参与的要求。即使咨询普通公众的意见，被征求意见的公民、法人或者其他组织也均由建设单位、环评机构或环保部门挑选，并且在听证会的发动上，无法依公众的申请举行听证会，而由建设单位、环评机构、环保部门单方决定是否举行听证会并由听证会组织者遴选参加者。

这种规定使得绝大多数单位都不会采用听证会的形式，实践中采用最多的还是调查问卷的形式。这种做法存在很大的问题：一是调查表的内容往往过于简单，被调查人员对拟建项目的内容、污染状况、治理措施等均不了解，很难发表有价值的意见。二是由于环评工作的时效性，在有限的时间、精力等条件下，往往调查范围窄，调查对象少，代表性差，特别是由于法律没有规定“有关单位、专家和公众的”的范围，有些建设单位在发放问卷时往往选择与项目环境影响没有多大关系的单位、专家和公众，而真正受到影响的却没有机会发表意见。如北京垃圾发电项目环评报告虽然经过了民意调查，但一共只发放调查表100份，收回85份，其中，同意垃圾焚烧项目的占71％，同意垃圾焚烧+综合处理项目的占51％。统计专家蒋妍认为，报告的统计数据根本不能使用。

5 对公众意见的反馈机制不健全。《环评法》和《暂行办法》只

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