浙江省城乡规划条例及解读

规定，如进一步明确了选址意见书的具体核发权限和临时用地、临时建设的具体管理制度，具体明确了建设工程规划许可证核发条件和乡村规划许可证的核发主体、条件和程序，深化规定了建设工程竣工规划核实制度。《条例》也创设了很多具有浙江特色的制度，如为实现城乡规划在县(市)域的全覆盖，统筹布局城乡居民点，《条例》将县(市)域规划纳入法定规划体系，从而肯定了我省城乡规划工作的这项重要制度创新；为规范房屋用途临时改变行为，保护利害关系人的合法权益，防止国有资产流失，《条例》对临时改变房屋用途的条件、程序和期限作了明确规定。《条例》规定这些制度的目的是要尽力解决规划管理中的难点、重点和群众关注的热点问题，强化规划管理，真正发挥规划在城乡建设和管理中的基础地位和龙头作用。

二是坚持以人为本，维护人民群众利益。以人为本、立法为民是地方立法的宗旨和基本价值取向，是做好地方立法工作的力量源泉。《条例》始终以维护好实现好人民群众切身利益作为制度设计的出发点和落脚点。如为保护利害关系人的合法权益，《条例》规定了规划许可事前和事后公告制度，并区分不同情况规定临时改变房屋用途需征求利害关系人的意见或者征得利害关系人的同意。为防止建设单位通过不正当手段提高容积率、降低绿地率等损害人民群众利益现象的发生，《条例》规定，以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，建设单位提出提高容积率、降低绿地率等变更规划条件申请的，城乡规划主管部门不得批准。为防止建设单位规避法律漏洞违规超建，保护广大购房者的利益，《条例》将国家和省房产测量规范明确为办理建设工程规划许可、竣工规划核实手续时对建筑面积进行计算的依据。

三是强调依法行政，明确行政机关职责。依法治国不仅要求全体公民遵守法律，更重要的是要规范国家机关和国家机关工作人员行使权力的行为。因此，“治权”是法治更为重要的一方面。“治权”就是要依法规范和制约权力。为促进依法行政，《条例》在城乡规划法的基础上明确了相关规划许可的条件和期限。为保证违法建设查处落到实处、增强执法的透明度，《条例》对城乡规划法规定的“无法采取改正措施消除影响”而应当予以拆除或者没收实物、违法收入的情形作了明确列举，对作为处罚依据的“违法收入”、“违法建设工程造价”作了明确界定，并对城乡规划主管部门和有关人民政府查处违法建设行为的期限作了明确规定。此外，还对城市、县人民政府责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除和代为改正措施的形式作了明确要求。这些规定不仅给行政机关执法提供了标准尺度，也为社会各界和人民群众监督规划执法提供了强有力的法律武器。我们不仅要规划阳光，更要执法阳光。

问：《条例》制定实施有怎样的意义？ 答：《条例》的颁布和实施，对于更好地推动我省新型城市化发展，加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进我省城乡经济社会全面协调可持续发展具有重大而深远的意义。

《条例》是根据《城乡规划法》和有关法律法规，在全面总结10多年来《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》和《浙江省村镇规划建设管理条例》实施经验的基础上，紧扣我省城乡规划工作的现实与形势，以科学发展观为指导，按照统筹城乡发展要求制定的，是新时期进一步加强与改进城乡规划工作的法律依据。

问：《条例》的立法针对性如何体现？

答：2008年1月1日起施行的《城乡规划法》，对于统筹城乡发展，加强资源保护和合理利用，促进人口、资源、环境相协调，具有重大意义，对于完善城乡规划工作体制机制，规范规划的制定与实施行为，提高规划的生命力与权威性，具有重要作用。《城乡规划法》与原《城市规划法》相比，在立法理念、指导思想和制度设计等方面都有很多重大突破，但是由于国家立法较为原则，在两年多的施行过程中也遇到了一些问题，亟待通过地方立法加以解决。例如建筑面积计算规范适用、建设工程规划许可审查范围、不同层级规划区的关系、专项规划、乡村建设规划许可、建筑用途改变的规划管理、违法建设处理等难点问题。为解决这些问题，《条例》在充分考虑以下几个方面关系：

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一、明确了不同层级规划区的关系

《城乡规划法》区分城市、镇规划区和乡、村庄规划区两种不同类型的规划区，实行不同的规划管理体制，对应不同的规划类型和行政管理制度。明确不同层级(城市、镇、乡、村庄)规划区的关系，对于确定规划管理体制十分重要，实践中没有形成统一的认识，《城乡规划法》也未对此作出规定。《条例》延续了《省实施〈城市规划法〉办法》的规定，将不同层级规划区的关系界定为排斥关系，即“纳入城市规划区的镇、乡、村庄不另划规划区；纳入镇规划区的村庄不另划规划区。”这一规定有利于保证城市、镇的统一规划管理、避免因不同类型的规划区重叠造成规划管理混乱。但是因为规划编制的前瞻性，目前城市、镇规划区范围都比较大，不少已经覆盖全部行政区域，要求所有乡、村庄都按照城市、镇的模式实施规划管理，目前还不现实。《条例》进一步增强了合理性与可操作性，同时明确了我省所有乡、村庄都应当制定和实施规划的原则，规定“位于城市总体规划确定的城市建设用地范围内的镇、乡和村庄，不编制镇规划、乡规划和村庄规划。位于镇总体规划确定的镇建设用地范围内的村庄，不编制村庄规划。前两款规定以外的乡和村庄都应当编制乡规划和村庄规划。”

二、明确了我省城乡规划编制的创新实践

《城乡规划法》建立的城乡规划体系只包括了城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，没有涵盖我省城乡规划工作的创新成果——县(市)域总体规划和对基础设施建设具有重要作用的专项规划。县(市)域总体规划是对原有县(市)域城镇体系规划和中心城区(城市市区或县城所在地镇)总体规划的有效整合。制定与实施县(市)域总体规划，符合我省省情，有利于与土地利用总体规划更好衔接，有利于统筹安排区域性基础设施和实施空间管治，有利于提高规划编制的科学性和规划实施的有效性。专项规划是安排基础设施的直接依据，具有确保相关设施空间落实和建设活动有序实施的重要作用。交通、水利、电力、燃气、通信、给排水、环境卫生、地下空间开发等专项规划一般由规划部门组织编制或者规划部门与有关部门共同组织编制，经城市、县政府审批后实施。北京、重庆、江苏、甘肃等省市已经通过地方立法明确了专项规划的法律地位和制定程序。

三、细化了规划选址分级管理制度

从近年实践情况看，我厅对重大建设项目、跨行政区域建设项目等直接实施规划选址，有利于保护生态和自然、文化资源，加强跨区域基础设施建设统筹协调。《条例》明确了规划选址分级管理制度，规定“对省人民政府投资主管部门审批(核准)的重大建设项目、跨行政区域建设项目，选址意见书由省人民政府城乡规划主管部门核发。

四、补充了规划许可制度的覆盖范围

《城乡规划法》针对使用城镇国有建设用地和农村集体建设用地进行建设的情形，分别设定了不同的行政许可，但是对于使用城镇集体建设用地和农村国有建设用地进行建设的情形，未作任何规定。实践中使用城镇集体建设用地和农村国有建设用地进行建设的情况普遍存在，不实施规划许可管理必将导致无序建设泛滥。《条例》为了弥补这一空白，规定使用城镇集体建设用地和农村国有建设用地的建设项目，办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，并且明确了对使用农村国有建设用地的建设项目实施规划许可的依据为乡规划、村庄规划或者相关专项规划。

五、细化了对农村规划管理有关规定

关于在乡、村庄规划区内进行建设的规划许可，《城乡规划法》仅有一条规定，且较为原则，对乡村建设规划许可程序未作具体规定，不利于规范行政许可行为；对农村村民住宅建设如何实施规划未作规定，导致无据可依；将原来施行的村镇规划选址和村镇规划建设许可两项许可合并为一项乡村建设规划许可，造成规划管理与土地管理无法衔接，增加了建设单位和个人的风险。在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设的和农村村民住宅建设的，均实施乡村建设规划许可证，并规定在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行农村村民住宅建设的，许可机关为乡、镇政府；同时，明确了乡村建设规划许可的程序和要求，增加了与土地审批的衔接程序。对乡、镇政府有限放权，既

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要方便村民办事，又保证农村建设有序进行，规定对于不涉及农用地转用审批的农村村民单体住宅建设，规划部门可以委托乡、镇政府作出乡村建设规划许可；细化乡村建设规划许可程序和要求；对城镇建设用地范围内使用集体建设用地进行的建设(包括村民住宅建设)实行与国有建设用地相同的规划管理制度，保证城市、镇的统一规划管理。

六、明确了临时用地和临时建设的规划管理

《条例》与《土地管理法》的有关规定相衔接，规定临时使用土地的期限一般不超过两年，要求临时建设用地规划许可证应当明确允许建设的范围、建筑物或者构筑物限高等临时建设要求；明确临时建筑使用期限自临时建设工程规划许可证核发之日起算。

七、明确了建筑用途改变的规划管理

《条例》从防止国家土地收益流失出发，增加了与土地用途改变管理的衔接规定；从减少社会矛盾出发，增加了改变用途应当事先征求利害关系人意见的规定；从规范行政许可行为出发，明确了规划部门不得批准用途改变的情形；从房屋使用安全出发，与房屋结构安全、消防安全、环境保护等相关审批规定相衔接。

八、完善了违法建设处理规定

一是列举了“无法采取改正措施消除影响”的五类情形，解决了一直以来困扰执法机关的违法情节认定问题；二是规定了“违法收入”和“建设工程造价”的计算标准，规范了行政处罚裁量权；三是明确了违法建设工程因安全等原因不能拆除而没收实物或者违法收入的，规划、国土等部门应当补办相关手续，解决了行政处罚的善后问题；四是完善了对无法确定建设单位或者个人的违法建设的处理程序；五是对行政执法机关查处违法建设行为的时限作出明确规定，充分保障举报人、控告人的权利；六是明确了政府和部门对违法建设行为采取强制措施的程序与责任；七是明确了采取行政强制措施的费用由违法行为人承担。

问：《条例》有何亮点？ 答：《条例》有八大亮点。

一是将我省在城乡规划编制领域的创新实践纳入法制化轨道

《条例》在立法过程中全面梳理了我省近年来开展的城市群规划、县(市)域总体规划、专项规划等规划编制创新实践，并进行了规范。如明确了县(市)域总体规划和县城所在地镇总体规划的关系。肯定了城乡规划部门与相关部门协同推进专项规划编制的工作方式，并明确了专项规划在规划许可中的作用。

二是提出了加强城乡规划管理队伍建设的要求

《条例》明确规定各级人民政府应当加强对城乡规划工作的领导，根据工作需要加强城乡规划管理机构建设，并肯定了通过在市辖区、开发区(园区)和乡镇设立规划派出机构，加强规划集中统一管理和服务能力的做法。这充分体现了省人大、省委和省政府对加强规划工作的殷切希望，也体现了从《城市规划法》到《城乡规划法》对乡镇规划工作进行强化的需要。

三是全面规范了“阳光规划”制定

《条例》在法律层面肯定了我省实施“阳光规划”的成功经验，并进一步规范了实施规划许可批前公示、批后公布制度，对规划工作的公开透明提出更高要求。

四是完善了上位法在规划管理中的一些盲区

《条例》明确了对城市、镇规划区内的集体土地和乡、村庄规划区内的国有土地上的建设项目的规划许可规定，让这些区域的规划管理更加有法可依。

五是建立了层级有序的规划监管机制

《条例》进一步规范了建设项目分级规划选址制度，并对明确省级规划选址的重点项目范围、合理界定上下级管理事权提出进一步深化的要求。《条例》还规定省、设区的市人民政府应当建立城乡规划督察员制度，强化层级督察力度。

六是减少了规划部门自由裁量权

《条例》对规划许可变更，特别是对使用国有土地出让土地的住宅、商业、办公类建设

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项目规划条件的变更作了进一步严格规定。《条例》还对违法建设无法采取改正措施消除影响的情形做了明确规定。这些规定表面上看是限制了规划部门的自由裁量权，但真正意图是防止个别开发单位利用制度上的不完善，对官员进行“公关”，谋取不正当利益；也防止个别地方领导牺牲城市整体、长远利益来寻求局部、短期的经济发展或者解决某些局部矛盾，从而换取所谓的政绩。这些规定能够减少规划部门非正常的工作压力，使之有一个“减压阀”以更好地保护我们的干部职工。

七是对规划工作效能提出了更高要求

《条例》对办理违法举报、处置违法建设的各个环节都提出了明确的时间要求，并明确了政府、规划部门和其他有关部门的各个职责，防止推诿拖沓。这些规定使得社会对规划工作的监督更加有据可循，也对各级规划执法部门提出了更规范与严格的要求。

八是针对规划管理中的一些热点难点问题进行制度创新

《条例》针对建筑用途规划管理这一难点问题，在建设工程方案设计、建设工程规划许可、竣工规划核实和用途变更许可等方面作出了规定。《条例》还针对地下空间开发利用问题，在规划条例设定、分别规划许可的条件等方面作出了规定。当然，这些规定相对还比较原则，还需要各地在实践中不断细化完善。

问：如何全面贯彻实施《条例》的各项工作？ 答：《条例》今年10月1日就要开始正式实施。省厅要求各级城乡规划部门要认真组织学习领会《条例》规定的各项制度，并向社会做广泛宣传。要抓紧健全各项工作制度，努力营造有利于《条例》顺利实施的社会氛围。

一要进一步大力开展学习宣传活动。各地要按照这次会议的部署，全面开展学习宣传贯彻《条例》活动。为帮助正确理解和适用《条例》，我厅正在与省人大法工委共同起草《条例》释义。这次会议后，我厅还将分期组织《条例》专题培训，培训对象包括全省各级城乡规划部门、城管(综合)执法部门和乡(镇)政府负责人及行政管理、行政执法人员，城乡规划编制单位负责人及专业技术人员等。今年9月，我厅将与省人大共同召开《条例》颁布实施新闻发布会。各地要充分利用报刊杂志、广播电视、网络媒体以及标语牌、宣传栏、专题讲座、现场咨询等多种宣传方式，广泛深入地宣传《条例》和城乡规划知识，使各级政府、有关部门和社会公众充分了解《条例》、准确理解《条例》、正确应用《条例》。各级城乡规划部门、城管(综合)执法部门要将学习《条例》与日常工作相结合，增强广大干部职工运用《条例》解决实际问题的能力。

二要进一步健全各项配套制度。《条例》在《城乡规划法》的基础上，进一步完善了城乡规划管理制度，如建设项目规划选址分级管理制度、规划许可公示制度、建设工程规划核实制度、城乡规划督察员制度等。为了更好地落实这些重要制度，我厅正在抓紧做好建设工程规划核实确认书样本制定、《浙江省建设工程竣工验收规划认可办法(试行)》修订、建筑用途分类标准和管理办法制定、省政府确定的重大建设项目范围文件代拟等工作。各地要认真做好配套制度的制定工作。首先，要抓紧对以前制定的有关城乡规划文件进行全面梳理，废止或修改与《城乡规划法》和《条例》相抵触或不相适应的规定。这项工作要在10月1日《条例》实施前完成。其次，结合自身实际，深化细化《条例》相关规定，制定实施意见或操作规程，进一步规范行政许可、行政执法等行为。此外，还可根据需要制定实施性技术规定，以便进一步提高城乡规划实施的科学性和严肃性。

三要进一步完善城乡规划体系。《条例》总结近年来我省城乡规划工作实践，建立了由省域城镇体系规划、区域城镇体系规划(城市群规划)、设区市城市总体规划、县(市)域总体规划、镇规划、乡规划、村庄规划以及相应层次的专项规划和详细规划构成的，适应我省发展需要的城乡规划体系。各级城乡规划部门要加快完善城乡规划体系，进一步加强和改进县(市)域总体规划等法定规划的编制与审批工作，当务之急是要按照今年4月经省政府同意，省建设厅和国土资源厅联合下发的《关于完善县市域总体规划和土地利用总体规划衔接工作的通知》要求，抓紧做好县(市)域总体规划的上报审批工作。要依据县(市)域总体规划，大力推

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