政府公信力现状评价与对策探析

其二，权力制约机制不健全。政府行为能否充分反映人民群众的意愿，代表人民群众的利益，既取决于政府接受监督的自觉程度，更取决于政府行政权力约束机制的完善程度。缺乏制约机制，将政府权威凌驾于监督之外，不能开展有效的监督制约，也就等于把政府架空于社会之上。不受制约的权力必然导致权力的滥用。在政府自身缺乏监督的动力，而外部监督又由于信息不对称等因素未能发挥其应有作用的情况下，一些政府机构和工作人员极易利用手中掌握的公共资源，进行“暗箱操作”（张帆，2009），以追求自身和部门利益。例如：在“躲猫猫”事件中，个别公安、检察机关的领导就是把维护和巩固部门利益作为自己的工作职责，放弃了民意，这就必然影响到公众对政府的信任。政府的权力并非是无限的，而是有边界的，应该受到制度层面上的制约。其实，类似“躲猫猫”这些事件的酿成，大都缘自对行政权力的制约机制失灵，从而影响了政府的公信力。

其三，行政问责机制不完善。建设责任政府，必须建立起一个有效的问责机制。但目前的现状与此相距甚远。不少地方的行政问责的成效仍取决于媒体与社会的关注程度，只有像“钓鱼执法”、“躲猫猫”这样的事件引起强烈的舆论反响时，有关部门才会启动问责制，处理几个官员给公众舆论一个交代。如果缺乏舆论关注或压力较小，问责程序就很难正常运转起来。这样导致的结果是：对一些舆论关注的渎职失职事件，往往问责力度较强，但即使追究责任也是高调问责，低调升迁，或是追究执行者不追究决策者，“追下不追上”；对于那些未受众人瞩目的渎职失职事件，问责就显得力度不够，往往只是象征性地让当事人写个检讨或是写个事情经过说明，就能大事化小、小事化了，并且忽视问责那些在渎职失职事件中明哲保身、不作为、无作为的官员或当事人。行政问责机制流于形式、不彻底会使行政权力实际上处于无责任、无风险的运行状态，最终影响到政府的公信力。

其四，利益表达机制短缺。从理论上说，公众的利益表达渠道甚多，但实际上主要只有两条途径：信访和司法（姚亮、彭红波，2009）。但由于信访制度目前并不完善，特别是信访部门的事权与职能之间严重不对称，不少地方政府“拦访、堵访”现象甚多，使群众实际问题难以解决，加之司法受行政干扰比较严重，这都使政府公信力受损严重。 2.政府行为不当的影响

政府作为公共机构,在行政过程中表明自己的价值观念、执政思路和工作作风,展示出自己的形象,形成自己的声誉。社会公众也就是根据这种形象和声誉,作出对政府的信任或不信任选择的。如果政

府的行为符合公众的意愿,行政公正公平、合理合法,讲信用,重承诺,那么,公众就会对政府作出信任选择,政府公信力也就由此提高。不难看出，政府能否赢得良好的公信力,关键在于政府本身。问卷调查结果也表明，在回答“对政府公信力影响的最主要方面”时,占45.8％的被调查者认为是“政府履行职责是否到位”，占23.6％的被调查者认为是“政府行政行为是否适当”。在回答“造成当前政府公信力降低的主要原因”时，占26.2％的被调查者认为是“政府职能越位、缺位和错位”，占16.1％的被调查者认为是“违法行政、非法行政”，占14.4％的被调查者认为是“公共政策不合理”。 其一，政府行政行为的不作为或乱作为。一方面，一些地方的政府在没有国家法律许可或者行政命令授权的情况下,擅自介入本来与自己无关的事务,对社会经济事务进行具体的干预,这种行政干预不仅浪费了大量行政资源，而且招致社会对政府能力的质疑；另一方面，在本该由政府提供服务平台时，却出现了“缺位”。特别是政策执行不力，存在如荷兰学者布雷塞斯所说的“象征性合作”现象，口头表态执行，实际上却并未付诸行动”（布雷塞斯、霍民赫，1987）。

其二，政府行为不规范。首先，决策行为不规范。一些地方的政府在决策过程中主观随意性大，发现问题时考虑得更多的是政绩，决定议案时更多的是凭借经验和习惯，出现问题后也不敢承担责任。其次，执法行为不规范。在具体工作中，不按法律法规行事，不按程序办事，直接导致政府公信力的下滑。在近几年所发生的社会公共事件中, 如贵州瓮安发生的一起围攻政府部门的打砸烧事件，就是由于部分群众对瓮安县公安局对该县一名女学生死因鉴定结果不满，加上公安人员在长期工作过程中工作方法简单粗暴，最终失去了部分老百姓的信任所致。

其三，政府资信缺乏透明。政府信息不公开，行政行为不透明，报喜不报忧，隐瞒公共事件，甚至存在某些环节暗箱操作，这样的事例时有发生。本来应该向社会公开的信息，政府不及时通报，而是遮遮掩掩，甚至隐瞒事实、封锁消息，造成主流媒体对突发事件的报道总是滞后或回避不报，这就为小道消息或谣言的产生和传播提供了空间。一些公众也已形成习惯，即宁愿相信网络上甚至是境外媒体的报道，而不愿相信主流媒体的报道。事实上，这种掩耳盗铃的做法，在信息手段发达的今天，只会产生“狼来了”的效应，使政府公信力下降。2004年非典疫情的大暴发，带给人们的教训是深刻的。

3.公务员队伍中权力异化的影响

一是在公务员队伍中，目前仍有不少人“官本位”思想严重，以官为本，一切为了做官，把做官看作人生最高追求，宗旨观念淡漠，高高在上、脱离群众，对群众的安危冷暖漠不关心，工作方法简单粗暴，甚至肆意欺压百姓，极大地伤害了群众的感情，影响了政府的威信。二是有些公务员，包括一些高级干部，滥用权力谋取私利，贪污腐败，在人民群众中造成极坏的影响，严重败坏了党和政府的声誉。三是不少公务员政绩观不科学，在实践中存在着严重的惟GDP是从的倾向，在工作中热衷于搞“门面工程”，搞短期行为，也造成了权力的不当运用，致使“钓鱼执法”、强制拆迁事件等时有发生。

三、提高政府公信力的对策建议

政府公信力的提高是一项系统工程，涉及面广，需要解决的矛盾和问题很多，针对目前公信力下降的现状和存在的突出问题，提高政府公信力，特别要解决好以下问题。 1.改革信访组织设置方式，提高政府化解社会矛盾的能力

信访是折射政府公信力的重要窗口，是人民群众反映诉求、维护自身权益的重要渠道，也是实现社会稳定、促进社会和谐的重要保障。当前，我国的经济社会发展正处于矛盾凸显期，社会转型带来的深层次利益调整使各种矛盾变得错综复杂，为此，应将作为司法救济程序补充的信访作为化解社会矛盾、提升政府公信力的有力平台。

（1）改革信访组织设置方式。可考虑政府各部门和检察、法院不再设立信访机构，各级人大常委会下设立比较完备强大的信访机构，以加强信访工作的系统性和协调性。现行的信访机构庞杂繁多，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构，但这些机构并没有严格意义上的隶属关系，而且中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力也十分有限。基于这一问题，有专家明确提出，信访工作应该引入人大代表的力量，目前的信访体系，虽然从外部看是群众监督，但从内部机制看还是权力机关的自身监督，由各级人大独立行使信访职能，有利于改变信访各自为政的弊端（赵树凯，2009）。

（2）强化信访组织的职权，赋予其调查、督办、弹劾、提议罢免等权力。目前各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，导致信息不共享，缺乏强有力的制约。因此，在强化和规范信

访制度时，关键是要改变信访无权的现状，赋予信访组织特定的职权。

（3）剥离信访的司法救济功能。要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，降低群众对信访的预期，以增强司法救济的权威性。当前，最迫切的是要取消信访量排名制，不要求地方政府来京接访，减小信访的规模和冲击，给各级党政部门减压和给信访公民松绑，不对信访公民的信访级别作特别的限制，由信访地自主处理信访问题。只有给地方政府减压，才能加强和巩固信访组织的政治权威。

2.权力重心适当下移，切实提升基层政府的行政能力

现阶段，基层政府公信力流失严重，固然有自身行政行为不当原因的影响，但与职权与事权处于极不对称状态颇有关联。

（1）将行政管理重心适当下移，巩固执政基础。要按照构建权责相称的服务型政府体系的要求，还权于基层，强化基层政府管理权力。一方面要重新配置公共权力，继续大力推进政企分开、政事分开，理顺职责关系，整合行政资源，防止权责交叉，提高行政效率，降低行政成本；另一方面，实现行政权力重心下移，解决基层政府有责无权、权责脱节的问题，注重发挥地方和基层政府的主动性、创造性。

（2）扩权强县、扩权强镇。要改革权责分配体制，在合理划分中央与地方的事权和财权的前提下，不断完善转移支付制度，充分保证地方政府应具有的有限能力，中央政府只负责全国性或者区域性的重大事务处理，给地方政府匹配具有与发展地方经济、管理社会事务、提供公共服务职责相适应的人权、事权和财权。特别是要提高基层政府的财政保障能力，以消除基层政府失信的体制障碍，切实改变头重脚轻的不合理局面（李畅等，2009）。 3.严格行政执法责任制，提升行政执行力

现行干部考核体系还不太完善，考核方法不够科学，考核结果运用还不到位，没有真正形成激励和约束机制，特别是传统的对上不对下的考核体制使政府行为选择与地方实际、人民期盼之间产生了一定的差距。

（1）建立评议考核制。依照有关法律、法规、规章的规定，构建一套科学的地方政府绩效评价体系，引导地方政府树立正确的绩效观，是我们所面临的一个重大的理论问题和实践问题（赵雪，200