西方行政学说史 重点大纲

前言：西方行政学的产生与发展历程

一、西方行政学的产生

1、中西早期行政管理思想（非系统非学科化）。

2、1845年法科学家M?A?安培“建立管理国家之科学”的设想。

3、186568德学者斯坦因七卷本《行政学》最早提出“行政学”一词（指行政法）。

4、1887年美学者（总统）威尔逊发表开创性的《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，将行政管理作为一门独立的学科加以研究。

5、1900年美学者古德诺出版发表《政治与行政》一书，进一步明确指出政治与行政的区分。（自此行政学作为一个新的、独立的研究领域得以确立。） 6、1926怀特《行政学导论》、1927威洛比《公共行政原理》，对其内容进行系统研究和阐述。行政学理论体系得以形成。

二、西方行政学的发展历程 多种分段方法：

A、 丹尼尔?雷恩（管理思想）：科学管理时期（19世末20世初）、社会人时期（20世纪20年代）、当前时

期（二战后）； B、 台湾学者（行政学）：传统理论时期（X*：190030）、行为科学时期（Y*：193060）、系统理论时期（Z*，

1960后）； C、 夏书章：形成阶段（19世末到20世纪20年代）、成长阶段—科学管理时期（20年代后）、科学化时期（40

年代始）；

D、 教材观点丁煌《西方行政学说史》（参照众多美国学者之方法），六阶段：

1) 西方行政学的提出与创立时期（1887-1918年）； 2) 西方行政学的正统时期（1919-1941年）；

3) 西方行政学的批评与转变时期（1941-1959年）； 4) 西方行政学的发展与应用时期（20世纪60年代）； 5) 西方行政学的挑战与创新时期（20世纪70年代）； 6) 西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代）

1、提出与创立时期：1887—1918 代表人物著作及观点： 威尔逊：行政学创始人，《行政学研究》，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科； 古德诺：美行政学家，《政治与行政》，对政治与行政的分离理论作了进一步发挥； 泰勒：美管理学者，《科学管理原理》，倡导科学管理； 法约尔：法管理学者，《一般管理原理》，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原则） 2、西方行政学的正统时期：1919—1941年

这一时期的行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为“真正的民主与真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则。

此时期将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。 代表人物、著作与观点：

德社科学家韦伯，官僚制理论的奠基人，《论官僚制》； 美行政学家怀特：撰写第一本行政学教科书《行政学导论》；理论化

美古利克：从分工与整合、全体与部分关系入手提出了分工的局限性和工作协调的重要性，对公共行政作综合研究，提出了一体化行政思想；

英厄威克：对行政管理的原则进行了系统的归纳和概括，与古利克合著《行政科学论文集》；

美国女政治哲学家福莱特：创立了动态管理理论，为正统行政学向行为主义行政学的过渡架设了桥梁。 3、转变与批评时期：1941—1959

二战及以后各国行政管理（体制、权力、职能）随社会、经济等变革而发生了根本变化，正统行政学的理论原则和基本观点无法适应变革，受到怀疑和批评。

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主要代表人物和观点：

美巴纳德：最早运用系统观点对行政组织进行全面深入分析并建立了一套系统的行政组织学说；

美西蒙：对正统行政学的行政原则进行猛烈抨击，率先将行为主义研究方法和决策概念引入行政管理研究，建立起一种较为完整的决策理论体系；

美行政学者沃尔多：对行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨并对西方行政学的发展作出了重要贡献；

美行政理论家帕金森：对官僚组织的弊病进行了精辟分析，提出了著名的帕金森定律；

美麦格雷戈：对人事管理的传统观点—X理论进行了总结与批评并提出了与之相对应的新观点—Y理论； 美林德布罗姆：以渐进调适的观点对行政决策的过程、方法进行了全面分析，建立了渐进决策模式。 4、应用与发展时期：20世纪60年代

这一时期技术的发展对行政科学注入了新的活力。行政学摆脱了对政治学的过分依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为一门融合多学科理论方法于一体的综合性学科，学科地位得到进一步巩固。 这一时期行政学研究在深度和广度上都得到了长足的发展。表现在： A、应用学科‘政策分析’的兴起。（以帮助政府解决如何改进政策制定质量和怎样提高政策执行效果等实际政策问题为宗旨）。

B、行政生态学的兴起和发展。 代表性人物：

以德罗尔：现代政策科学的创始人，推动政策科学突破性发展； 美彼得：对官僚组织的特征作了进一步分析，提出“彼得原理”；

美里格斯：借用生态学方法研究行政系统与其社会环境之间的相互关系，通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。

5、挑战与创新时期：20世纪70年代 挑战：

70年代，众多的社会政治问题使公众丧失对政府的信心，现实对行政学理论提出挑战。人们纷纷提出所谓的“新模式”以取代“旧的传统理论”（如：美青年学者：“新公共行政学”运动；英学者：提出重视行政道德规范和社会需要的“社区服务模式”）。此时行政学更加注重政府行政的社会和政治意义。 创新：

系统论、控制论等管理实践中广泛且成功的应用为西方行政学的进一步创新奠定了重要的方法论基础； 经验主义学派、权变理论学派等新的管理学派相继诞生，且目标管理理论、权变学说在政府行政管理实践中得到直接应用，为创新提供现实可能性。 主要代表人物：

弗雷德里克森：美新公共行政学者，对传统公共行政学理论进行全面反思与批判，用新方法、新视角研究公共行政；

美管理学家菲德勒：将权变管理理论应用于领导科学领域并提出著名的权变领导模式； 美学者德鲁克：提出目标管理理论。

6、总结与探索时期：20世纪80年代

80年代：西方行政学作为一门学科与专业的地位虽已完全得到巩固，但仍缺乏一个公认的、明确的中心和体系。

此时期行政学研究的主要内容：

对本学科的历史发展进行回顾和反思； 企业家政府理论的兴起；

政策科学的繁荣；并成为政治学与行政学研究的主流之一； 公共选择理论影响深远；

公众参与、政府间关系（尤其是中央与地方关系）、行政文化和行政环境等方面的研究也进一步为理论界所重视。 代表人物：

美政策分析家奎罗：系统阐述政策分析的理论与方法； 布坎南：以经济学方法探讨政府行政问题；

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美学者奥斯本/盖布勒等：倡导用‘企业家精神’来克服政府官僚主义，为政府改革开出了十种药方。 登哈特的新公共服务理论 罗森布鲁姆的多元公共行政观

★正确认识西方行政管理思想发展阶段性 （1）发展的“交叉性”：

有些学者或代表人物具有跨时代性，其行政思想是承前启后的，如：美国著名的管理学者赫伯特?西蒙，在三四十年代是行为主义学派的代表人物，他把美国社会科学界的行为主义介绍和应用于行政学的研究；二战后他又将行为科学、系统理论、运筹学、计算机等学科的内容吸引和应用于行政决策，是决策理论学派的魁首。

（2）发展的回复性：

行政思想的发展不是绝对的取代，一种行政思想向另一种行政思想的演变，决不意味着前一种行政思想的消失。如：科学管理思想，行为科学理论在当代仍然具有广泛的影响。 所以，对于阶段划分及代表人物的认识，不能过于机械。

第一章 提出与创立时期的西方行政学说

第一节 威尔逊的<行政学研究>

一、生平事迹及开创行政学研究 托马斯·伍德罗·威尔 西方行政学说的创始人。

1887年6月在美国《政治科学季刊》第二期发表了其精华论文《行政学研究》。

《行政学研究》的研究目标主要体现为:它充分地说明了在美国创立一门行政科学的必要性并在此基础上对如何创立这门行政科学加以探讨。 《行政学研究》的内容

1.威尔逊首先对行政学研究姗姗来迟的成因加以分析

2.威尔逊分析了在美国创立行政科学的途径———将欧洲已有的行政科学成果加以美国化,并指出了其中所存在的阻滞因素。

3.仅仅靠学习和借鉴欧洲的行政科学成果还不够,倘若要真正在美国创立一门行政科学,还必须明确其研究的题材和目的。

4.在创立美国行政科学时,还必须把握行政科学研究的方法和最核心的观点,即采用历史比较法,并将美国自己的政策作为一切理论的试金石。

威尔逊关于行政学的主要观点：

1. 提出政治与行政分离的观点，认为政治目标在于民主，行政目标在于效率；

2. 他认为行政学的研究目标有两个：一是如何界定政府的权限与职责；二是如何构建一个廉价、高效、公正的

政府；

3. 强调政府要进行“适当”管理；

4. 他认为行政学研究方法是：历史方法和比较方法； 5. 革新文官思想；

6. 彭德尔顿法案以功绩取代政党分肥制

二、威尔逊行政学说的思想渊源和社会历史背景

思想渊源：威尔逊受到来自欧洲大陆尤其是来自德国行政研究思想的影响

斯坦因在一定程度上划分了“政治”与“行政”。在斯坦因那里，国家作为在一定社会秩序条件下的人格主体，具有心理学意义上的意志和活动的两相对立，具体表现为宪政与行政的关系，宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动。

布隆赤里是德国著名的政治学家，也是主张政治与行政二分法的早期代表人物之一。他将行政管理与政治和法律区别开来这一理论主张得到了威尔逊的直接肯定。

社会背景：19世纪中叶美国加强国家行政管理职能，以控制工业资本巨头行将形成的垄断形式的要求

治国基调--------立法权的威望直线下降-------改革政府体制，扩大政府职能 思想概述：

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（一）行政学的目标和任务

? 威尔逊说：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄

清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。” ? 强调政府应注重的两大目标：政府职能要明确（政府做什么）；政府实现职能的最佳途径（政府如何做）。

首先要研究政府能够适当而且成功地承担什么职能任务，行政学应以行政职能作为其研究的起点

其次就是要研究政府用什么方式、方法进行管理，才能提高行政效率、完成任务，这些构成了行政学各个部分的具体研究内容。

开展研究所要进行的三个方面的准备工作 ? 了解前人的研究状况 ? 确定研究的课题

? 寻找研究方法和所需概念 （二）行政学研究的必要性

? “我认为任何一门使用科学，在没有必要了解它时，不会有人去研究它。”

? 威尔逊运用历史研究法对行政学研究的现状及其成因进行了理论与现实层面的回顾。 从理论层面上审视

? 1、“直到今天，我们所拜读的所有的政治学论著者都仅仅围绕下列问题进行思考、争辩和论证：政府的

?构成方式?；国家性质，主权的本质和地位，人民的权力和君主的特权；属于政府核心内容的最深的含义及根据人性和人的目的摆在政府目标之前的更高目标。”

? 2、“对谁制定法律以及制定什么法律”进行着理论原则上喋喋不休的讨论，却将“如何有启发性的、公平

的、迅速而又没有摩擦地实施法律”这种行政执行问题看作是只需由办事人员进行处理的“实际工作中的细节问题”。

? 正如威尔逊所言：“直到本世纪已经度过了它的最初的青春时期，并已经开始长出独特特色的系统知识

之花的时候，才有人将行政机关作为政府科学的一个分支系统来进行论述”。 从现实层面上回顾

? 威尔逊认为,随着经济、社会的发展,到了19世纪,各种纷繁复杂的政府活动方面的困难已经积聚到顶点,

需要我们对行政工作加以调整并使其更为适合相应的政策标准。概括地看,“执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多”,而且更具实用价值。到了19世纪,没有任何一种政府职责变得复杂起来,今天的政府必须遵从全民的意见,而不是像过去那样,大多数人仅仅听命于政府。 （三）行政学研究的历史渊源

威尔逊分析了行政科学在法国和德国等欧洲国家首先产生的原因:

? 在欧洲,由于政府不依赖于国民的同意,所以它所要做的更多的工作是统治;

? 想使政府保持垄断地位的愿望,使那些垄断者对于发现尽可能不激怒民众的统治方法深感兴趣。此外，

这些垄断者人数甚少，便于迅速采取各种手段

鉴于此种情况，威尔逊指出：“行政的博士都产生在欧洲。这门学科并不是我们所创造的，它是一门外来的科学，很少使用英国式或美国式的语言规则??如果我们要应用这种科学，我们必须使之美国化，并且不只是形式上或仅仅语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化”（P23） 威尔逊将政府发展的经历划分为三个时期

? 第一个是绝对统治者时期，是行政系统与绝对统治相适应的时期

? 第二个时期是制定宪法废除绝对统治者并用人民的控制取而代之的时期

? 第三个时期是拥有最高权力的人民在使他们掌握权力的新宪法的保障下，着手发展行政管理工作的时期

威尔逊以普鲁士和由拿破仑建立的法国行政管理为代表，阐述其在行政实践中堪为表率的方面。 美国和英国的政治史都不是一部发展行政管理的历史，而是一部关心立法工作的历史——不是改进政府组织，而是制定法律和政治评论的历史。

通过比较，威尔逊指出，美国现在已经到达了政府发展时期中的第三阶段，即美国人民经过与专制权力的斗争，已经为自己赢得了宪法，目前首要的工作就是发展行政管理以与这种宪法相适应。遗憾的是，美国在行政组织和行政艺术方面却落在了很多欧洲国家的后面。

“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张，其身材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了”，“它得到了力量，却不具备相应的行为”。

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