最新完整-公共行政学（第三版） - 张国庆 - 2011考研笔记

4、行政工作程序化程度的高低，也是考察一个行政机构工作好坏的标志。 三、目标替代：行政程序的极端化

.“目标替代”是组织社会学的概念，指组织运行过程中既定目标被另外的目标所置换。

.在实际的行政管理当中，如果过分地强调行政程序，就是把行政工作的程序和方法置于行政管理的目标之上，导致本末倒置、极度僵化的办事作风，结果不仅不能提高行政效率，反倒贻误行政计划的实现，拖延甚至阻碍了行政任务的完成。 四、行政程序的简化

.行政程序的简化从工业管理中的工作简化发展而来。工作简化是通过程序的变更或工作方法的改进，以较简捷的流程取得较高的工作效率。行政学界在工作简化法的基础上，发展起行政程序简化的理论。

.行政程序的简化绝非单纯的量的减少，而且包括质的提高。它包括如下步骤： 1、选定准备进行研究的工作，对象选定后，要一一进行研究，以便掌握情况，发现问题。 2、以直接观察的方法，收集记录选定研究工作的全部事实。 3、认真分析记录的事实。（六追问法：何事、为何、何地、何时、何人、何法。）4、全盘考虑现行的工作情况，在研讨的基础上加以改进完善，以寻求昀佳工作程序。 5、衡量所确定各步骤的工作量，并认真计算所需标准时间，以便确定工作进度。 6、在已确定标准步骤及标准时间的基础上，建立新的程序与新的工作方法。 7、对新的程序进行科学操作，并以适当的控制手段来维持新方法的实施。

第四节行政计划

现代政府的行政措施大都关系到国计民生，影响深远。因此，现代政府的所有行政行为都和计划行为分不开。国家行政管理的发展以及现代科技、国防等领域重大工程项目建设的开展，无一不需要运用严格科学的计划来管理，因而，行政计划研究成为了解现代政府运行过程的一个重要环节。 一、行政计划的概念

行政计划是国家行政机关依据法律或其他有关规定，为了实现一定的社会目标或为实现这些社会目标准备条件，所制定的行动方案，这种方案一经制定，便具有法律效力，成为某个特定领域的政府活动的根据和准则。 一个完整的行政计划一般由以下因素构成： 1、计划目标 2、计划主体 3、地理区域 4、详细进度

5、达成计划的手段 6、计划期限 7、权力分布 8、成本和收益

二、行政计划的编制过程 1、确定目标 2、调查研究 3、资料分析

4、计划方案的拟订和评价 5、方案的选择

6、计划执行过程的反馈和计划的修正 三、行政计划编制的技术方法

为了编制科学的、有效的行政计划，除了必须具有明确的目标、科学的指导原则和编制程序以外，运用各种先进的科学方法，也是关键的因素。 （一）综合平衡法

它是国民经济与社会发展计划编制的基本方法，指从国民经济总体上反映和处理社会人力、物力、财力资源与社会生产的各部门之间、各环节(生产、分配、交换、消费)之间的相互关系。 （二）规划-计划-预算系统

简称PPBS（Planning Programming Budgeting System）系统。从行政管理学角度看，PPBS系统是一种通过确定政府开支目标、寻找可供替代的开支方案、昀后确定昀佳资金用途的政府预算组织形式。 政府部门使用PPBS进行开支预算时，一般要经过以下三个步骤： 1、确定目标。

2、寻求多种替用方案。 3、比较成本收益。 （三）计划评审法

简称PERT（Program Evaluation & ReviewTechniques）技术，主要是利用概率统计方法分析行政现象，研究如何制定完整切实的计划，如何结合实际工作条件制定计划的每一个作业的起止时间，如何在工作进行当中追踪反馈，使整个工作在尽可能短的时间内完成，适用于大型工程和复杂行政计划的设计安排。 应用PERT技术的基本步骤包括： 1、绘制网络图。 2、时间估计。 3、管理图表。 4、追查进度。 5、资源调配。 6、人力运用。 （四）关键路径法

关键路径法是网络规划技术中的一种方法，目的在于以昀小成本求取最佳工期。

第五节 行政技术

行政技术作为一种特殊的行政方法，极为侧重和偏重于将现代技术应用于行政管理的实践。行政技术主要是指行政方法当中运用自然科学与工程科学方面的技术，并逐步实现量化的那部分内容。

根据我国有关部门的推荐，至少共有18种技术方法可供选择，它们是：(1)系统工程；(2)价值工程；(3)投入产出技术；(4)网

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络技术；(5)预测技术；(6)决策技术；(7)控制技术；(8)ABC管理法；（9）线性规划法；（10）滚动计划法；（11）目标管理法；（12）可行性研究；（13）盈亏平衡法；(14)全面质量管理法；（15）正交设计法；（16）看板管理法；（17）群组技术；（18）计算机技术。本章概要介绍以下行政技术包括系统工程、电脑信息技术、PDCA循环技术、ABC重点管理技术、目标管理、平衡计分卡。 一、系统工程

（一）系统工程的概念和由来

系统工程的概念：行政管理系统工程是从系统论的观点出发，运用现代自然科学和社会科学中的有关思想理论，对整个行政管理系统的构成要素、组织结构、信息交换和反馈控制等功能，进行综合分析、设计、试验、实施，以昀大限度地发挥人、财、物的作用，以实现行政管理系统的整体优化。系统工程具有整体性、综合性、昀优化和可行性的特点。

系统工程的由来：系统工程是社会化大生产发展到一定水平而要求管理现代化的产物，信息时代的到来和各学科间的相互渗透又使得它逐步发展和完善起来。 （二）系统工程的建立

1、最优化理论和方法。 2、系统分析。 3、数控技术。 二、电子政务

.电子政务（Electrical Government），是政府综合利用信息和通信技术，有效地实现行政管理、公共服务及内部管理的各种行政技术的总称。

.电子政务对现代政府的行政技术的影响： 1、极大地改善了现有行政方法的信息基础和信息通讯手段。 2、创立全新的行政方法和行政措施。

.电子政务的发展阶段： 1、政府上网阶段。 2、政府整合阶段。 3、虚拟政府阶段。 三、PDCA循环技术

. PDCA循环技术又叫“戴明循环”技术，是对制定和实现计划的循环过程进行控制的技术，属于全面质量管理的基本方法。 . P、D、C、A分别是英语Plan（计划）、Do（实施）、 Check（检查）、Action（处置）的缩写。

四、ABC管理法.ABC管理法又叫“ABC重点管理法”、“分类管理法”或“帕累托分析法”，是运用数理统计方法，对种类繁多、错综复杂的事务或问题进行分析排队，并根据一定的数量标准划分类别，以抓住事物主要矛盾的一种定量的科学管理技术。 五、平衡计分卡

.平衡计分卡，就是根据组织的战略要求而精心设计的指标体系，它作为一种绩效管理工具，将组织的战略目标逐层分解转化为各种具体的相互平衡的绩效考核指标体系，并对这些指标的实现状况进行不同时段的考核，从而为组织的战略目标的完成建立起可靠的执行基础。

.平衡计分卡从4个面向与传统的以财务指标为主的业绩评价系统相区别：财务面向、顾客面向、内部业务面向和创新与学习角度。

第十章 行政效率 第一节行政效率概述

行政效率是国家行政机关和行政人员行政管理活动的效果的重要衡量标准。提高行政效率是行政管理者所追求的重要目标，也是行政学研究的核心课题之一。 一、行政效率的涵义

.行政效率具有特定的涵义，指的是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。

.按照国际目前通行的“三大E模式”，政府绩效由经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness，又译效能）三部分构成。三大 E实际上是三种关系，涉及到政府管理活动的四个方面：资源（resources）、投入（inputs）、产出（outputs）、效果（outcomes）。 二、行政效率的类型

（一）微观效率和宏观效率（二）技术效率与配置效率（三）静态效率和动态效率（四）组织效率和个人效率 三、行政效率在行政管理中的地位

（一）行政效率是衡量整个行政管理活动的重要标准

（二）行政效率高有助于建立政府与社会之间的良性关系 （三）行政效率高低关系到我国的现代化进程 （四）行政效率是行政管理学研究的主题

第二节行政效率研究的历史与现状

把效率作为一个独立领域进行研究始于弗雷德里克·泰罗的科学管理运动。长期以来，行政效率研究因袭管理学的传统和方法，存在诸多局限性。当代行政改革提供了机遇和动力，行政效率研究呈现出一些新的发展趋势。 一、效率研究：一个新领域的出现

从19世纪开始，管理学家就十分重视管理效率的研究。被誉为“科学管理之父”的美国管理学家泰罗以工厂管理为对象，研究怎样用昀少的人力，花费昀小的成本，尽快地生产出昀多昀好的产品，以实现所有者的利润昀大化。 二、行政效率研究的传统模式及其局限性

.美国管理学家哈灵顿·埃默森（Harrington Emerson）可谓早期效率研究的大师。他于1908年出版了《效率——生产和工资的基础》（Efficiency as a Base for Operations and Wages）一书。书中指出，正是人类活动的低效率导致了贫困，多数人在完成工作任务的过程中仅达到60%的效率，而人类的效率潜能仅利用了不足1%。书中提出了提高效率的基本原则：只有 “适当的人在适当的时间适当的地点以适当的方式去做适当的事情”时，才会产生效率。

.早期对效率研究做出重要贡献的还有沃利斯·克拉克（Wallace Clark）和莫里斯·库克（Morris Cooke）等人。前者的贡献是把美国科学管理运动的效率观念传播到世界，后者的贡献在于把效率概念应用到工业以外的领域。

.但是，20世纪70年代以前的有关研究属于传统研究模式，存在两个明显的缺陷。第一，基本沿用管理学效率研究的概念、理论和方法体系，忽视了公共部门的公共特性及行政效率研究的特点和特殊要求。第二，这一时期的效率研究多采用综合研究模式，在阐释行政效率的定义、类型和研究意义的基础上，关注焦点是影响效率的因素和提高效率的途径，包括良好的组织、有效的领导、科学的决策、高素质的公务员队伍、合理的分工和科学的工作程序等。这样，行政效率研究实际上成为行政管理的综合研究，结论多是一些普遍原则，既没有充分体现出效率这一主题，又缺乏可操作性和实用性。 三、当代行政效率研究的特点及发展趋势 （一）行政效率研究中“公共性”的彰显

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（二）对综合研究模式的超越 （三）效率和质量的地位转换

四、我国行政效率研究的历史与现状

.我国学术界对行政效率的研究始于30年代，昀初是作为行政学理论框架的一个部分来介绍和研究的。后来一些地方政府设立了行政效率促进委员会，实践的需要促使学术界对行政效率进行专门研究，并取得了一些积极的成果。

.1982年国家机构改革和恢复行政学以来，我国大陆专家学者重新开始了行政效率研究并取得了一些成绩。但行政效率还是我国行政管理学研究中的薄弱环节。

第三节行政效率测定与绩效评估

当代行政效率研究的趋势之一是超越传统的综合模式，集中于某些具体方面进行深入的研究。行政效率的科学测定无疑是深入研究的领域之一，也是我国行政管理学研究中的一个薄弱环节。

一、公共组织绩效评估的作用和意义 张国庆《公共行政学》第三版（一）绩效评估与公共管理新理念

传统行政模式以政府垄断为基础，权力高度集中、严格的规章制度、过程取向的控制机制、官吏的非人格化等等是其主要特征。公共管理新理念主张公共服务市场化、社会化，强调权力非集中化，公民为本和结果导向等。绩效评估为这些新理念的实施提供了有力的技术支持。

（二）绩效评估在管理中的功能 1、绩效评估的计划辅助功能。 2、绩效评估的监控支持功能。 3、绩效评估的促进功能。 4、绩效评估的激励功能。

5、绩效评估的资源优化功能。

（三）绩效评估与政府的政治合法性 1、展示成果能赢得公众的支持和理解。 2、展示绩效状况能推动公众对政府的监督。 3、绩效评估能帮助提高政府的信誉。 二、公共部门的特点和绩效评估的困难 （一）公共部门的垄断性

公共部门最显著的特征也许是其产出的非市场性质即垄断性。

.垄断性对组织绩效评估带来了两种后果：一是服务垄断往往伴随着对信息的垄断，使得公众难以掌握充分的信息对特定组织的绩效进行科学的评判；二是确定评价标准的困难。 （二）公共部门的目标多元性和目标弹性

.公共部门的目标多元性主要表现在没有一个统帅各项具体目标的总目标。组织目标是评价组织绩效的主要依据，多元化目标必然带来绩效评估的困难，目标弹性只能加剧绩效评估的困难性。 （三）公共部门产出的特征

1、产出多为无形产品，对提供服务的组织的绩效进行评估要困难得多。

2、产品的中间性质。非市场产出通常是一些中间产品，产品贡献的程度难以捉摸和度量。

3、最终产品的非商品性。公共管理具有垄断性和非盈利性质，其产品和服务不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度。 （四）公共部门生产过程的特点 . 1．劳动密集型特征。公共管理主要靠管理主体的劳动过程来实现，机器代替劳动的作用十分有限。这使得公共管理“标准化”的推行很难，而标准化程度的高低又制约着对绩效的测定。

. 2．生产技术的不确定性。非市场产出所需的技术经常是未知的。比如在国防领域，人们对于投入与国家安全这一期望的昀终产出之间的关系，顶多也仅仅是有限的了解。对技术的无知加剧了绩效评估的困难。 （五）公共管理环境的特点

.公共服务不是公共部门的单向性活动，而是在与社会和公众的互动过程中实现的。这种互动具有相当的复杂性、动态性、多样性和差异性。它要求公共管理有相当的灵活性和管理手段的适应性，这使得标准化很难实现。 三、公共组织绩效评估的研究与实践

.公共组织绩效评估的学术研究可以追溯到1910年。 .公共组织绩效评估的实践始于第二次世界大战以前。 .大规模的公共组织绩效评估始于70年代初期。 .公共组织绩效评估80年代受到极大的重视和青睐。

第四节行政效率测定的方法与技术

一、行政效率测定的概念

行政效率的测定是一门科学，需要科学的方法和技术。行政效率测定方法经历了一个发展的过程，并将不断趋于完善。 （一）效率测定的实施框架

效率测定的实施框架指效率测定的总体规划，它包括两个基本方面。一是效率测定的业务计划；二是效率测定的组织安排。 （二）效率示标（efficiency indicators）

效率示标显示的是人类生产、管理活动的效率方面的信息，且这种显示比较规范。即生产、管理活动中效率水平的规范化显示。 （三）成本函数和生产函数 生产函数可以表示成Y＝f (X)，成本函数可以表示为C＝C(P, X)。其中 Y 是产出，X是各种投入构成的向量，C表示成本，P则表示各种投入相对应的价格所构成的向量。 二、效率测定方法的分类

（一）参数测定与非参数测定（二）关于统计噪音的考虑（三）极限关系及其寻求 效率测定方法分类结果 三、效率测定的具体方法 （一）效率测定的传统方法

1、效率评价的经验方法：其最显著的特点是主观印象式判断，缺乏客观性和科学性，严格来说称不上是对效率的测定。 2、资源投入进度监测法：即根据资源投入是否按照财务规定和确定的时间表进行来评价组织的工作。 3、特定法：指用某些特别的方法来测定某一方面的效率。

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（二）工作荷载分析法（Workload Analysis）

工作荷载分析法实际上是一种比较方法，即通过不同单位在工作荷载和结果方面的横向比较来确定各个单位的效率水平。这种效率测定方法的运用需要满足两个条件：一是所涉及的单位从事同样或十分相近的工作；二是工作性质属于量的处理工作，容易进行量化衡量。

（三）要素分析法（Factor Analysis）

要素分析即投入要素与结果要素转换率的分析。它包括单要素分析和多要素综合分析两种。 （四）产出评估法（Output Evaluation）

产出评估实质上是对行政管理和公共服务活动效果的评价过程。 （五）回归模型法

1、若模型是确定型模型，则整个剩余项被认为是等于无效率的数值。 2、假设生产函数或成本函数是统计模型当然更为合理。

3、当来自样本的数据是批数据时，统计模型可以相应修改。 （六）数据包络分析法

数据包络分析法即DEA法，是一种将观测值以前沿面方式加以包络的衡量方式。它采用数学规划模式，以极大和极小值来得到所谓的效率前沿面或极限曲线，用所有效率良好的受评估单位组成效率前沿，其他效率较差的被评估单位便落在该前沿之内，通过相互来比较来确定相关单位的效率水平。

第十一章 机关管理 第一节机关管理概述

一、机关管理的涵义及特征

. 现代行政管理学中所说的机关行政或机关管理（Office Administration或Office Management），一般是指对作为行政组织办公地点的机关的环境的完善、机关设施的营建、机关物材的配置、文书文件的处理、机关事务的分工等进行的合理化管理。 . 机关管理的事务具有以下特征： （一）机关管理事务的多样性特征 （二）机关管理事务的固定性特征 （三）机关管理事务的辅助性特征 （四）机关管理事务的技术性特征 二、机关管理的意义

. 保证行政组织有效、正常运营的行政系统内部的组织管理活动是一种必不可少的行政管理活动。

. 随着现代行政业务的大量增多和行政活动的专业化，机关管理需要具有更高的技术性和熟练性，机关行政事务处理的专业化和科学化已成为当代政府行政发展的重要课题。

. 企业管理和行政管理，在具体内容和实际操作上没有本质差别，具有共性。公共行政的机关管理同企业相比特别是在效率上存在着明显的滞后现象。加强机关管理的研究和改进机关管理，具有紧迫性和重要性。 三、机关管理的原则

（一）管理程序规范原则 （二）公私资材分离原则 （三）文书主义原则 （四）技能转移的原则 （五）例外的原则

（六）集中管理的原则 （七）机械化的原则 四、机关管理的现代化

. 机关管理的现代化包括双重含义：

1、机关管理的现代性目标如何实现的问题，即如何按照上述机关管理的原则推行有效的机关管理。2、具体到如何引进先进的科学技术设备，提高机关管理效率的问题。

. 在现代行政的运营中，作为机关事务的管理者不能再像以往那样处于被动的地位，而应该作为机关事务卓越的管理者经常思考如何研发科学的机关事务管理的标准和系统，进行机关事务分析，进而确定科学的机关事务管理规范、规程和完善机关管理的计划，主动推动机关管理的良性发展。

第二节机关文书管理

.机关文书管理，简而言之就是对机关中的文书的管理。

.在社会组织中，特别是公共行政组织中，信息的流动和传播，主要是以公文为媒介进行的。在电子政务、政务公开等政府行政民主化改革、政府治理变革不断推进的今天，公文在公共行政活动中发挥的作用更受到政府及社会的广泛重视。 一、机关文书管理的涵义与作用

.文书的记忆保存功能，能够原原本本记载保留人们或组织决定的结果或表达出的意图。文书具有依据或凭证的作用，并作为信息的传递手段，在较短的时间里广泛传播，被广泛利用。

.政府部门的机关中，经常有大量的文书在流动和保存，是重要的公共行政资源，如果不加以有效的机关文书管理，机关文书很快会堆积如山、难以利用，无法发挥其应有的功效。 二、机关文书的管理

.机关文书管理流程包括：公文的办理、管理、立卷整理、归档等内容。

.机关文书的管理具体包括公文格式、行文、发文办理、收文办理、分类整理、保管保存、归档和销毁等主要内容。

.随着政务公开制度化改革在我国的不断深化，机关文书的利用已经开始不限于政府组织中的成员，开始向一般公众开放，如何保证社会大众有效利用政府机关文书，提高行政监督的实效，已经成为我国机关文书管理制度改革的当务之急。

第三节机关会议管理

“文山会海”，一般是指政府机关运转中的公文、会议过多的现象，是一般社会公众对政府机关存在的低效率行政现象的批判性描述。为了避免政府部门的会议出现类似不良效果，有必要加强对会议的有效管理。 一、机关会议的涵义及作用

政府公共部门的会议是政府组织及其成员等为决策、沟通、协商、协调、听取意见、解决问题，而有目的、有组织地召集三人以上相关人员，汇聚参与、共同议事，来整合组织、推进工作的方法。

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