关于林业综合行政执法改革的思考1

关于林业综合行政执法改革的思考

引言

林业行政执法属于行政执法的范畴，它是指依照林业法律、法规、规章开展森林资源行政管理活动，并依法对违法者进行处理。我国《森林法》第13条规定:各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督。林业行政执法是国家在实行林业行政管理过程中，林业主管部门及法律法规授权的组织依照法定程序适用林业行政法律规范，以保护森林资源安全，保障生态平衡，维护社会公共利益和服务社会的具体行政行为。具体来说是各级林业行政主管部门依照法律规定对特定的组织或者个人作出的具有约束力的具体行政行为，是各级林业主管部门执行法律、依法行政的过程1。

传统的林业行政执法是由林业行政主管部门及其委托的组织和法律法规授权的组织来实施，主要是由林业行政主管部门内部的股室站之间行使相关的行政执法权。由于我国传统的林业行政执法体制存在诸多方面的弊端，如执法机构多、执法力量分散、执法不到位、职能交叉重叠、执法人员素质低下、官僚主义严重等，从2003年底开始，根据有关法律和国务院有关执法体制改革文件的要求，国务院林业行政主管部门先后在27个省（区、直辖市）的142个县级单位开展了林业行政综合执法试点工作，在我国林业行政执法领域中开始尝试相对集中行政处罚权，以此作为对传统林业行政执法体制改革的突破口。目前，改革取得了积极进展，试点地方探索出不同的改革模式，但所有模式都还存在着一些共同的悬而未决的问题。本研究聚焦于此，试图在分析的基础上，探讨林业综合行政执法改革的方向和出路。

一、林业综合行政执法改革试点的推行

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任大军，李名列.关于林业综合行政执法的思考[J].重庆绿化， 2003， (3).

我国现行的林业行政执法体制和政府职能运作模式发端于计划经济时期，而传统的林业行政执法体制是在行政管理体制改革不断深化、政府法制建设不断推进过程中形成的，随着社会主义市场经济的建设和林业行业的发展，传统林业执法体制暴露出越来越多的问题。为了解决这些问题，推行林业综合行政执法势在必行。 （一）传统林业行政执法的弊端

一是执法机构多且分散，没有形成统一、权威的职能。林业行政执法的体制不顺，缺乏一种有效的执法机制。根据《森林法》、《野生动物保护法》、《森林法实施条例》等相关法律规定，林业行政主管部门行使森林和野生动植物保护、林木种子管理、植物新品种保护等行政执法职能，而这些职能分散在森林公安、资源林政、野生动植物保护、森林防火、森林病虫害防治和检疫、林木种苗管理等多个内设机构中，使得行使林业行政执法权的机构过多，没有形成统一的队伍。2

二是各部门职能相互交叉重复，不便于管理与监督。在林业系统内部，资源林政管理、森林公安、林业站、检查站、野生动植物管理站之间，执法职能严重交叉。这些机构不互相隶属，业务之间没有领导与被领导、指导与被指导的关系，在行政案件的管辖上容易发生扯皮、争执、重复处罚的现象，严重损害了林业主管部门的执法形象。有时为了打击林业违法行为，成立联合执法队伍，采取突击执法的运动式执法，虽暂时收到一定的效果，但总体效果不理想。这样就无法高效地履行执法职责，同时也不利于案件的及时处理和执法工作的监督3。

三是执法主体比较复杂，影响执法效果。林业行政执法内容丰富，涉及《森林法》及与其相关的林业法规、规章和政策，涉及森

马平.加强林业立法、执法与执法监督，坚持和实现依法治林[C]. 2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集.

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段海明.林业行政执法改革的探讨[C]. 2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集.

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林培育、国土绿化、森林经营、林地生产管理、森林防火、野生动植物保护、森林采伐、林地利用、木材经营、木材运输、森林生态效益补偿、森林植被恢复费征收和林业基金管理等多项林业行政事务。《行政处罚法》、《森林法实施条例》和《林业行政执法程序规定》对林业行政执法主体作出了明确规定，主要是三类：县级以上林业行政主管部门、县级以上林业行政主管部门依法委托的组织和法律、法规明确授权的组织。由于历史原因以及林业执法面广、执法任务重的现实，执法主体清理工作存在诸多难点。难点主要包括国有森工企业属于企业性质，长期以来承担着管理国有森林资源的管理职责，并且形成了比较健全的执法机构和强大的执法能力，但根据政企分开的原则，按照有关规定不能符合委托的条件，不能行使行政管理权和处罚权。行政执法主体较乱，是导致林业行政诉讼败诉的一个重要原因。4

四是执法中存在谋取部门利益现象。传统林业行政执法体制中，行政许可与行政处罚职能不分，既容易导致执法不公，又容易导致“权力寻租”。一些地方执掌林木采伐限额、征占用林地、木材运输、采伐许可证审批管理等主要许可事项的机构，同时又是行政处罚机构。行政审批人员同时又是实施行政处罚的执法人员，既是运动员，又是裁判员，行政许可和行政处罚权不适当地过渡集中，客观上导致权力和利益挂钩，为“权力寻租”和腐败提供了土壤和条件。加之林业行政执法人员过多，各级财政拨给林业部门的经费严重不足，难以维持正常的执法经费开支，有的还将执法人员工资、福利挂钩，违法集资、摊派，有些地方林业行政管理部门为谋取部门和小集团利益，将本应交给司法机关处理的毁林案件也“一罚了之”，结果造成了第二次毁林事件的发生，严重影响了林业行政中秉公执法的性质，同时又给国家造成了巨大的经济损失5。

边秀琴.谈提高我国林业行政执法效能的对策[J].河北林业， 2005， (5).

王世进.试析林业行政执法中的\权力寻租\———兼论《行政许可法》对森林和林业行政管理的影响[N].江西社会科学， 2004， (10).

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五是执法队伍素质参差不齐，影响了执法整体形象。由于执法机构多，各机构对人员的要求不一，林业主管部门无法统一把握执法人员的进入关，造成执法人员素质参差不一。由此，不同程度地产生了执法机构重权轻责、权责脱节、职能交叉、人员臃肿以及有的执法人员执法不到位、滥用权力、执法扰民、以罚代刑等问题，影响了行政执法的公正性和统一性，干扰了正常的林业生产和社会秩序，也导致了执法中的不正之风。6

六是执法中存在责任制不落实及监督机制不健全的现象。在实际工作中，有些林业行政执法机构有法不依，而且存在着不执法的现象；有的执法机构违法给自己设定执法权利和执法程序，行政执法行为由机构自行安排，使得行政执法的责任不明，执法行为不受严格的法律规范的制约。还有的一些林业大案要案的地方和单位的负责人有时没有进行严格的责任追究，造成了责任的模糊。在现行的体制中，上级林业执法机关对下级林业执法机关和执法人员，各级林业执法机关对本级内部执法机构和执法人员的行政执法监督活动，目前还缺乏一套快捷的案件报告制度、完善的监督管理机制和规范的责任追究制度。

(二)林业综合行政执法改革试点的推行

问题引导着改革的方向和研究的发展。多年以来,各级林业行政主管部门积极推进依法行政,不断加强林业行政执法工作,依法查处各类林业行政案件,为保障林业又好又快发展发挥了重要的作用。但随着林业改革形势不断发展深入,传统的林业行政执法体制和机制已不能完全适应新形势发展的需要,在实践中暴露出越来越多的弊端,为此,林业综合行政执法改革举措得以提出并开始试点,相关研究及时跟上并取得了初步成果.

1、林业综合行政执法改革举措的提出

国家林业局对传统林业行政执法存在的问题始终高度重视，并

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张红霄.我国林业行政执法者法律解释能力分析[J].绿色中国， 2004， (14).

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